Unia Europejska

O czym powinniśmy byli wiedzieć przed wytoczeniem sprawy o dorsza

Rzeczpospolita
Do wspólnotowego sądu nie chodzi się po to, by ponosić honorowe porażki – pisze adwokat, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego i Komparatystyki Prawniczej Uniwersytetu Gdańskiego
Jeden z byłych sędziów Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości profesor sir David Edward mawiał, że zanim pójdzie się do sądu, by dochodzić swoich racji, trzeba poznać ów sąd i jego procedurę oraz wiedzieć, co w ogóle w postępowaniu sądowym chcemy osiągnąć.
Czy Polska dokonała takiego racjonalnego rozpoznania przed wystąpieniem ze skargą przeciwko decyzji Komisji o zakazie połowów dorszy do końca roku przez polskich rybaków? Czy w tej sprawie wiemy dokładnie, co nas w Luksemburgu czeka?
W ramach jurysdykcji zarówno Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), jak i Sądu Pierwszej Instancji wyróżnia się jurysdykcję ograniczoną i nieograniczoną. Ta pierwsza oznacza, że sąd bada obiektywną legalność aktu prawnego i gdy uznaje zasadność skargi, uchyla zakwestionowany akt. W wypadku jurysdykcji nieograniczonej (ang. unlimited jurisdiction, fr. pleine juridiction) sąd bada nie tylko legalność aktu prawnego, ale także w pewnych wypadkach jego zasadność, a nawet trafność przyjętych rozwiązań. Z punktu widzenia kognicji sądów wspólnotowych do rozpoznania skargi Polski szczególnego znaczenia nabiera pytanie o intensywność kontroli sądowej, gdy po stronie działającej instytucji istnieją uprawnienia dyskrecjonalne (uznanie). W tym wypadku mówimy o tzw. marginalnej kontroli sądowej, która polega jedynie na badaniu, czy oceny i wybory instytucji nie są oczywiście niesłuszne i błędne. Orzecznictwo wychodzi z założenia, że tak długo, jak nie zostanie wykazane, że instytucja dopuściła się oczywistego błędu w ocenie sytuacji lub w sposób oczywisty naruszyła przysługujące jej uprawnienia dyskrecjonalne lub dopuściła się nadużycia władzy, sąd nie powinien ingerować w dyskrecjonalne wybory ustawodawcy, wynikające z analizy trudnych i skomplikowanych okoliczności natury ekonomicznej i społecznej towarzyszących podejmowaniu decyzji. W tym zakresie szczególnie pożyteczne jest niezwykle bogate orzecznictwo ETS w kontekście odpowiedzialności deliktowej Wspólnot na podstawie art. 288 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Dla powodzenia skargi odszkodowawczej skarżący musi wykazać, że przy wydaniu aktu prawnego doszło m.in. do wystarczająco poważnego naruszenia normy prawnej, której celem była ochrona interesów podmiotów prywatnych. W najnowszym orzecznictwie podstawową okolicznością do uznania, że spełniony został warunek „wystarczająco poważnego naruszenia”, jest korzystanie przez instytucję z uznania, a nie charakter wydawanego aktu prawnego leżącego u podstaw rzekomej szkody. W sytuacji uznania odpowiedzialność powstanie tylko wtedy, gdy naruszenie ma charakter poważny (rażący) i oczywisty lub gdy postępowanie jest dotknięte arbitralnością, co należy do rzadkości. Swój sąd poznaje się poprzez orzecznictwo. W zakresie wspólnej polityki rybołówstwa jest ono niezwykle bogate. Można jednak wyłowić z niego pewne zasady naczelne i kierunkowe. Z jednej strony mamy obowiązek państw członkowskich zachowania zasobów morza, ich zrównoważona eksploatacja z perspektywy długofalowej oraz ochrona łowisk mają charakter bezwzględny, a z drugiej podkreślenie, że wspólna polityka musi mieć charakter efektywny, dlatego państwa nie mogą zaniechać podjęcia wszelkich środków (karnych i administracyjnych) wobec podmiotów nierespektujących ustalonych zasad. Te dwa elementy mają charakter spajający i to w ich świetle należy odczytywać orzecznictwo. Po pierwsze: alokacja limitów połowowych między poszczególne państwa członkowskie wymaga skomplikowanych analiz i ocen ekonomicznych. W tym zakresie wspólnotowy prawodawca korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych (zamiennie mowa jest o znacznym polu swobody i dużej elastyczności), które odpowiadają politycznej odpowiedzialności instytucji prowadzącej politykę. Nie jest rzeczą sędziego ingerowanie w dokonane wybory, które decydują o kierunku prowadzonej polityki w określonych dziedzinach. W konsekwencji sądowa kontrola legalności ograniczona jest do badania, czy kwestionowany akt prawny lub akt stosowania prawa (decyzja) nie są dotknięte oczywistym (ang. manifest – kluczowa kwalifikacja, która stanowi lejtmotyw orzecznictwa) błędem lub rażącym przekroczeniem kompetencji. Po drugie: wspólna polityka rybołówstwa to konieczność godzenia różnych, często sprzecznych interesów, tak aby suma pozostawała w zgodzie z polityką rozumianą jako całościowo prowadzony proces, z pewnymi z góry ustalonymi założeniami i priorytetami. Po trzecie: zasada proporcjonalności, zgodnie z którą środki podejmowane w celu implementacji przepisów wspólnotowych muszą być właściwe do osiągnięcia celu oraz nie wychodzić poza to, co jest konieczne do jego realizacji, znajduje zastosowanie do uprawnień o charakterze dyskrecjonalnym, ale działanie instytucji korzystającej z takich uprawnień może być kwestionowane jako nieproporcjonalne, tylko gdy akt prawny (decyzja) jest oczywiście niewłaściwy ze względu na realizowany cel. Istotne, że sam fakt, iż jedna grupa zawodowa może być ujemnie dotknięta przez obowiązujące przepisy, nie oznacza jeszcze automatycznie naruszenia zasady proporcjonalności i niedyskryminacji, skoro stanowi to cenę poszukiwania rozwiązania problemu o istotnej wadze społecznej. Po czwarte: państwo członkowskie uznaje się za winne nieprzestrzegania zobowiązań traktatowych niezależnie od częstotliwości naruszenia prawa wspólnotowego. Liczy się tu obiektywny fakt, czy przyznany limit połowowy został przekroczony, precyzja i kompletność, z jaką państwo monitoruje sytuację, oraz efektywność, z jaką egzekwuje przestrzeganie limitów przyznanych swoim rybakom. Po piąte: w końcu ciężar dowodowy wykazania, że instytucja działała w sposób oczywiście niewłaściwy (arbitralny), obciąża skarżącego (Polskę), co w praktyce oznacza zawieszenie dowodowej poprzeczki bardzo wysoko. Przed skierowaniem sprawy pod osąd zawsze trzeba zważyć dostępne argumenty, racje przemawiające na naszą korzyść i dostępne pozasądowe metody ich dochodzenia (proces polityczny?, zwiększenie limitów związane ze zmianą okoliczności?). Dopiero w tym świetle można oceniać, czy warto się decydować na sądową konfrontację, która zawsze przecież powinna pozostawać ostatecznością. To są fundamenty sprawnego działania administracji przygotowującej sądową strategię. Sprawa dorszowa ukazuje, niestety, że te podstawy nie zostały w sposób dostateczny docenione, a sąd pozostał zupełnie nierozpoznany. W sytuacji, gdy po naszej stronie leży wina (trzykrotne przekroczenie przyznanego limitu i bierność administracji wobec podmiotów nadal łowiących), niezwykle trudno dostrzec i zrozumieć, jakie rozumowanie i argumenty prawne decydowały o skierowaniu sprawy do sądu, skoro wszystko wskazuje na to, że skarga powinna być skierowana przeciwko nam. Mamy prawo o tym wiedzieć, bo na tej niepotrzebnej konfrontacji sądowej ucierpi przede wszystkim wiarygodność państwa. Szkoda, że Polska chce się uczyć „swojego sądu” przez prokurowane zbyt pochopnie spory, w których jej pozycja oraz argumenty są od początku słabe, zamiast uczestniczyć w sprawach, w których nasz głos oznaczałby rzeczywiście wartość dodaną. Pamiętajmy bowiem, że do wspólnotowego sądu idzie się po sprawiedliwość i słuszne wyważenie różnych interesów oraz zasad wchodzących w grę w procesie integracji (nie zawsze przecież racja będzie po stronie Komisji), a nie po to, aby ponosić „honorowe” porażki, na których w ostateczności traci obywatel, nie wiedząc jednocześnie, co w ten sposób, poza utrwaleniem stygmatu państwa wiecznie wszystko kontestującego, chcemy osiągnąć.
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL