fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Opinie

Harce wokół ustawy zasadniczej

Fotorzepa, Radek Pasterski RP Radek Pasterski
Podobnie jak prezydent RP, także – a raczej tym bardziej – wykonujący jego obowiązki marszałek Sejmu nie ma prawa wycofać złożonego do Trybunału wniosku prezydenta o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy przed jej podpisaniem – pisze profesor KUL dr hab. Dariusz Dudek
Czy w świetle konstytucji, która nie zna instytucji wiceprezydenta bądź zastępcy prezydenta, marszałek Sejmu (Senatu) wykonujący obowiązki prezydenta RP, obejmuje wszystkie zadania i kompetencje głowy państwa, z jedynym wyjątkiem wyraźnie w konstytucji przewidzianym, a dotyczącym postanowienia o skróceniu kadencji Sejmu RP (i Senatu)?
Taki właśnie pogląd dotychczas najczęściej przyjmowała nauka prawa, zaznaczając jednak, że marszałek nie staje się prezydentem (P. Sarnecki), a ze względu na tymczasowość sytuacji i brak legitymacji wyborczej powinien on ograniczyć swą aktywność do podejmowania czynności bieżących, chyba że zajdzie sytuacja niecierpiąca zwłoki, np. upadek rządu (L. Garlicki).
[srodtytul]Obowiązki względne i bezwzględne[/srodtytul]
Zasadnicze znaczenie ma rozumienie pojęć „obowiązek” bądź „obowiązywanie”, używanych w konstytucji kilkadziesiąt razy w różnych postaciach i kontekstach.
Nasza ustawa zasadnicza nie jest arcydziełem poprawności i ścisłości językowej, ale respektując domniemanie racjonalności ustrojodawcy, przy jej interpretacji w pierwszym rzędzie należy stosować wykładnię semantyczną (językową), czyli odwoływać się do potocznego znaczenia pojęć i terminów.
W znaczeniu leksykalnym obowiązek oznacza „to, co ktoś musi zrobić, do czego jest zobowiązany lub powinien się poczuwać ze względów moralnych, prawnych, społecznych i in.; zobowiązanie, powinność”, a obowiązki to „czynności, które musi się wykonywać, pełniąc jakąś funkcję lub rolę społeczną; także ich wykonywanie” (Słownik współczesnego języka polskiego, red. B. Dunaj). Powinnościowe znaczenie obowiązku podkreślają też opracowania encyklopedyczne: „obowiązek prawny” to „wyrażony w normie prawnej skierowany do jednostki nakaz lub zakaz określonego zachowania się w danej sytuacji” (Mała encyklopedia prawa pod red. U. Kaliny-Prasznic).
Choć istota każdej kompetencji organu władzy publicznej ma złożony charakter uprawniająco-powinnościowy, wśród aktów urzędowych prezydenta bez trudu można odróżnić takie, które przyjmują postać ścisłych powinności prawnych, obowiązków sensu stricto, bezwzględnych, od takich, które pozostawiają organowi znaczny zakres swobody decyzyjnej, stanowiąc obowiązki „względne”, wreszcie i takich, których wykonywanie jest całkowicie uzależnione od woli organu.
Przykładowo obowiązkami o charakterze bezwzględnym są: zarządzanie wyborów do Sejmu i Senatu, zwoływanie pierwszego posiedzenia nowo wybranych izb, skrócenie kadencji Sejmu w razie fiaska procedury tworzenia rządu, podpisanie ustawy (jeśli prezydent nie odmówił jej podpisania, kwestionując ją w trybie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego albo za pomocą weta ustawodawczego) i zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw, desygnowanie prezesa Rady Ministrów (po dymisji poprzedniego rządu) czy odwołanie ministra, wobec którego Sejm wyraził wotum nieufności. Moim zdaniem należy do nich również odmowa podpisania ustawy i skierowanie wniosku do TK o zbadanie jej zgodności z konstytucją, jeśli prezydent poweźmie poważne wątpliwości w tym względzie.
Względny charakter mają obowiązki w zakresie weta ustawodawczego oraz kompetencji kreacyjnych, dotyczących np. powoływania prezesa NBP. Jakkolwiek obsadę tej i innych funkcji można postrzegać w kategoriach działań koniecznych do prawidłowego funkcjonowania państwa, prezydent zachowuje w tych sprawach pewną swobodę decyzyjną.
Wyłącznie woli prezydenta konstytucja pozostawia natomiast np. kwestie: wykonania inicjatywy ustawodawczej, zarządzenia referendum konstytucyjnego, zwracania się z orędziem do parlamentu, wniosku do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu członka Rady Ministrów, zwoływania Rady Gabinetowej czy nadawania orderów i odznaczeń, stosowania prawa łaski, nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na jego zrzeczenie się oraz – co najbardziej naturalne i oczywiste – zrzeczenie się swego urzędu.
[srodtytul]Pożądana powściągliwość[/srodtytul]
Odnosząc powyższe ustalenia do sytuacji prawnej marszałka Sejmu wykonującego obowiązki prezydenta, uważam, że należy odrzucić wszelki jego „aktywizm”, a w to miejsce przyjąć postawę i wymaganie jak najdalej posuniętej powściągliwości oraz podejmowania tylko takich działań, które realizują obowiązki nałożone na głowę państwa i noszą znamiona rzeczywiście koniecznych, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania władz publicznych państwa, w tym urzędu głowy państwa, z zachowaniem rygorów prawnych oraz najwyższych standardów kultury politycznej.
A zatem marszałek nie jest uprawniony do wykonywania kompetencji prezydenta, które nie mają postaci ściśle bądź „względnie” określonych obowiązków prawnych. Nie ma bowiem żadnego powodu, dla którego pojęcie „wykonywanie obowiązków”, którym w art. 131 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=6360425ACFBD2C58B485755C0E053BD9?id=77990]konstytucja[/link] posługuje się konsekwentnie aż sześciokrotnie, interpretować inaczej niż w języku potocznym i języku prawnym, a nawet w samej konstytucji. Zwłaszcza że chodzi o szczególny stan konieczności państwowej, z założenia przejściowy, a rola marszałka Sejmu pełniona jest tylko tymczasowo.
Poza zakresem działań marszałka muszą pozostać nawet te „względnie” kategoryczne obowiązki, które dotyczą sfery relacji między władzą ustawodawczą a prezydentem i polegają na ich władczym określaniu albo inicjowaniu rozstrzygnięć przez podmiot zewnętrzny i niezależny.
Krótko mówiąc: marszałek nie może spełniać swej specyficznej roli podmiotu wykonującego obowiązki głowy państwa w sposób oznaczający antynomię ustrojową i kolizję interesów, czyli zarówno reprezentując Sejm (w praktyce jego większość polityczną), jak i państwo jako takie, będące dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Nie może też podejmować takich działań, które oznaczałyby zajęcie pozycji sędziego we własnej sprawie.
Te właśnie względy wykluczają dopuszczalność inicjatywy ustawodawczej niejako na konto prezydenta, skoro marszałek bez trudu w ramach swojego klubu parlamentarnego może wykonać własną inicjatywę, a tym bardziej nie jest uprawniony, by wycofać projekt ustawy, wniesiony uprzednio przez prezydenta. Za nieuprawniony i wprost kuriozalny należałoby też uznać pogląd, że marszałek może zgłosić prezydenckie weto wobec ustawy uchwalonej przez parlament. A m.in. do tego właśnie prowadziłaby rozszerzająca interpretacja pojęcia „wykonywanie obowiązków” z art. 131 konstytucji.
Zaprezentowana tu interpretacja pozostaje w pełnej zgodzie z logiką art. 131 ust. 4 konstytucji. Bezspornie bowiem skrócenie kadencji stanowi obowiązek głowy państwa tylko w wypadku uregulowanym w art. 155 ust. 2 konstytucji i tego właśnie obowiązku dotyczy wyłączenie zawarte w art. 131 ust. 4; inne obowiązki prezydenta (ale obowiązki, a nie całość kompetencji) przechodzą na marszałka Sejmu.
[srodtytul]Co byłoby nadużyciem[/srodtytul]
Szczególne wątpliwości może rodzić kwestia dopuszczalności wycofania przez marszałka wniosku złożonego przez prezydenta do TK o zbadanie konstytucyjności niepodpisanej ustawy. Konstytucja nie normuje wprost tej kwestii ani w przypadku prezydenta, ani tym bardziej w przypadku marszałka wykonującego obowiązki prezydenta.
Jeszcze w 1995 r. TK stwierdził, że prezydent „nie może podpisać ustawy którą uważa za sprzeczną z konstytucją”, bez uprzedniego wyczerpania procedury kontroli prewencyjnej (postanowienie z 7 marca 1995 r., K 3/95), a zdaniem komentatora (L. Garlickiego) „obserwacja ta nie straciła na aktualności i wydaje się, że wycofanie wniosku jedynie z przyczyn politycznych byłoby nadużyciem procedury z art. 122 ust. 3, stanowiąc działanie in fraudem legis”.
Przyjmuję w tej mierze dalej idące stanowisko. Wprawdzie ustawa o TK generalnie dopuszcza cofnięcie wniosku, pytania prawnego i skargi konstytucyjnej, z konsekwencją umorzenia przez TK postępowania, ale unormowanie to nie wystarcza do oceny sytuacji prewencyjnego wniosku prezydenta, złożonego w trybie art. 122 konstytucji.
Moim zdaniem ocena, iż jeśli według prezydenta ustawa jest niekonstytucyjna, „winien on odmówić podpisu oraz przesłać wniosek do TK, który wydaje wyrok w tej sprawie” (P. Sarnecki), jest trafna, ale niewystarczająca. Kompetencja ta jest bowiem nie tylko uprawnieniem, ale najważniejszym obowiązkiem prezydenta w sferze ochrony konstytucji (podobnie: J. Ciemniewski), istotniejszym nawet niż np. inicjatywa kontroli represyjnej, dotyczącej obowiązujących aktów normatywnych, w której prezydent jest tylko jednym z wielu uprawnionych wnioskodawców.
Podpisanie ustawy nie oznacza przecież wyłącznie swoistego „aktu notarialnego”, lecz fundamentalny instrument kontrolny służący ochronie konstytucji, a zarazem wzajemnemu równoważeniu władz. Dlatego podpisanie przez prezydenta ustawy z zaniechaniem zainicjowania kontroli konstytucyjności, mimo istniejących już w toku prac legislacyjnych poważnych wątpliwości, albo swoista nieostrożność i brak analizy ustawy, która następnie (z inicjatywy innego podmiotu) zostałaby uznana przez TK za niezgodną z konstytucją – może być kwalifikowane jako delikt konstytucyjny osoby pełniącej urząd prezydenta, rodzący odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu.
Tak samo należałoby zakwalifikować cofnięcie wniosku w sprawie ustawy objętej prewencyjnym wnioskiem do TK, a zatem ustawy, co do której głowa państwa zgłosiła już poważne zarzuty niekonstytucyjności. Mówiąc wprost: do złożonego przez prezydenta wniosku nie należy stosować aktu niższej rangi, tj. ustawy o TK, lecz unormowania konstytucji, zgodnie z zasadą nadrzędności i bezpośredniego stosowania jej przepisów. W tym sensie można uznać, że przepisy ustawy zasadniczej, czyniące prezydenta gwarantem konstytucji, wykluczają dopuszczalność wycofania przedmiotowego wniosku złożonego do TK.
[srodtytul]To wykluczone[/srodtytul]
Odnieśmy powyższe uwagi do sytuacji prawnej marszałka Sejmu wykonującego obowiązki prezydenta. Stanowczo należałoby dezaprobować zachowania marszałka polegające na swoistym „kancelowaniu” działań poprzedniego i rzeczywistego prezydenta Rzeczypospolitej wybranego przez naród, w szczególności poprzez cofanie jego aktów urzędowych, w tym wniosku prewencyjnego do TK. Rażący wręcz charakter takiego ewentualnego postępowania, np. gdyby za pomocą opisanych działań marszałek wspomagał polityczną większość parlamentarną albo „represjonował” opozycję, niewytrzymujący elementarnych standardów kultury politycznej i prawnej, stawałby się bardziej widoczny, gdyby zważyć, że analizowana kompetencja prezydenta ma charakter tzw. prerogatywy, czyli uprawnienia własnego, niewymagającego kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów.
Podsumowując: podobnie jak prezydent także – a raczej tym bardziej – wykonujący jego obowiązki marszałek Sejmu nie ma prawa wycofać złożonego do TK wniosku prezydenta o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy przed jej podpisaniem. Zważywszy że przejęcie przez marszałka obowiązków prezydenta łączy się z równoczesnym uzyskaniem zdolności deliktowej, czyli pełnej odpowiedzialności prawnej przed Trybunałem Stanu za ewentualne naruszenie konstytucji przy sprawowaniu tej tymczasowej funkcji, ewentualne wycofanie przez marszałka wniosku w sprawie ustawy, zaskarżonej wcześniej przez prezydenta prewencyjnym wnioskiem do TK z powodu jej niekonstytucyjności, powinno być kwalifikowane jako sprzeniewierzenie się ustrojowym zadaniom prezydenta będącego gwarantem konstytucji i pociągać odpowiedzialność konstytucyjną osoby piastującej to stanowisko.
Co więcej, uważam, że TK miałby wszelkie podstawy, by uznać podjętą przez marszałka próbę cofnięcia wniosku, złożonego przez poprzednio urzędującego prezydenta, za działanie niedopuszczalne i niewywołujące skutków prawnych. A zatem w postanowieniu prejudycjalnym uznać bezskuteczność aktu cofnięcia wniosku i odmówić umorzenia wszczętego postępowania kontrolnego. Dodajmy: bez potrzeby i możliwości inicjowania w tej mierze „sporu kompetencyjnego”, który rozstrzygałby… sam Trybunał.
Te same reguły w zakresie ograniczenia swobody dysponowania wnioskiem w sprawie zawisłej przed TK dotyczą nowo wybranego prezydenta.
Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA