Finanse

Wymagający optymizm i wyboje na drodze

Rzeczpospolita
Scenariusz konwergencji fiskalnej na lata 2008 – 2010 przedstawiony przez Ministerstwo Finansów jest przedsięwzięciem ambitnym,a tym samym obciążonym znaczącym ryzykiem
Każdy, kto przeczytał aktualizację rządowego „Programu konwergencji fiskalnej na lata 2008 – 2010”, dostrzeże, że zbilansowanie tego programu i dojście w 2011 r. do wartości średniookresowego wskaźnika deficytu sektora finansów publicznych -1 proc. PKB stało się możliwe po spełnieniu dwóch warunków.
I tak Ministerstwo Finansów jest przekonane, że dynamika wzrostu gospodarczego nadal będzie bardzo wysoka i w żadnym roku objętym horyzontem programu nie spadnie poniżej 5 proc. PKB. Jednocześnie wdrożone zostaną ambitne reformy strukturalne, które zwiększą podaż pracy i zmniejszą tym samym strumień transferów trafiających do osób zdolnych do pracy w wieku produkcyjnym, a równocześnie zmniejszy się konsumpcja publiczna (uszczuplenie wydatków na zadania realizowane dotąd przez administrację publiczną). Tylko współwystępowanie tych warunków pozwala autorom programu przewidywać jednocześnie utrzymanie znaczących obniżek podatków bezpośrednich i pozapłacowych kosztów pracy wprowadzanych w latach 2007 – 2009 oraz schodzenie z deficytem sektora w tempie 0,5 proc. PKB rocznie. Naszym zdaniem taki scenariusz konwergencji jest przedsięwzięciem niezwykle ambitnym, a tym samym obciążonym znaczącym ryzykiem.
Aby oszacować skalę wysiłku niezbędnego do realizacji programu, dokonaliśmy więc dwóch korekt: urealniliśmy prognozy makroekonomiczne i oszacowaliśmy bieżące koszty reform. Przyjęliśmy, że:• warunki makroekonomiczne w otoczeniu zewnętrznym polskiej gospodarki w latach 2008 – 2009 pogarszają się (tempo wzrostu w USA w przedziale 0 – 1 proc. PKB; tempo wzrostu w strefie euro, odpowiednio: 1,2 i 1,5 proc. PKB); • w latach 2008 – 2009 przeprowadzane są reformy zmierzające do zwiększenia podaży na rynku pracy, pociągające za sobą koszty bieżące w postaci nakładów na wyższe wynagrodzenia rekompensujące „wykup” przywilejów pozapłacowych; • poprawa pozycji fiskalnej w wyniku uwolnienia pewnej puli transferów socjalnych i skierowania ich na wydatki prorozwojowe następuje (na początku koszty są wysokie, a efekty niewielkie, wraz z upływem czasu te relacje się odwracają) z opóźnieniem po 2011 r. Pogarszająca się koniunktura światowa oraz fakt, że Polska ma już szczyt cyklu koniunkturalnego prawdopodobnie za sobą, sprawiają, że – naszym zdaniem – scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu powinien zostać przemyślany. Uważamy, że znacznie ostrożniej, niż czyni to MF, należy szacować dynamikę PKB, jednocześnie przewidując wyższą średnioroczną inflację. Generalnie: za podstawę do szacunków wielkości długu i deficytu sektora powinien służyć raczej wariant ostrożnych prognoz, dotyczących ścieżki PKB, stóp procentowych i kursu walutowego. MF bierze co prawda pod uwagę taki scenariusz, jednakże nie jako bazowy (jak my), lecz jako czynnik ryzyka w „analizie wrażliwości” programu. Przedkłada więc optymizm nad ostrożność, licząc na jednoczesne spełnienie wielu warunków, z których żaden nie znajduje się pod pełną kontrolą rządu. Przyjęcie konserwatywnych założeń makroekonomicznych ma niebagatelne konsekwencje dla finansów publicznych. W naszym wariancie ścieżka wzrostu na lata 2008 – 2010 jest niższa niż w przypadku MF odpowiednio o: 0,4 proc., 0,6 proc. i 0,9 proc. Oznacza to wzrost deficytu sektora w stosunku do szacunków MF odpowiednio o: 0,4 proc., 0,6 proc. i 1,1 proc. PKB. U nas średnioroczna inflacja wraca w okolice celu dopiero w 2011 r. (MF w 2010 r.). Dynamika wynagrodzeń będzie wciąż wysoka w latach 2008 – 2009. Oznacza to, że rachunek za indeksację świadczeń jest wyższy niż przy wielkościach zakładanych przez MF. Jesteśmy ponadto bardziej sceptyczni, jeśli chodzi o trwałą tendencję do aprecjacji złotego wobec euro, co zakłada MF. Za bardziej właściwe uważamy przyjęcie w okresie, który obejmuje program konwergencji średnich poziomów kursu dolara do złotego 2,4 – 2,5 oraz dol./zł – 3,6 – 3,7. Oznacza to, że różnimy się z MF co do oceny kosztów obsługi długu i szacunków relacji długu do PKB.Nasz wariant dostosowań uwzględnia: zrewidowany scenariusz makroekonomiczny, zapowiedź MF stopniowego schodzenia z deficytem sektora finansów publicznych o 0,5 pkt proc. rocznie, skutki finansowe rozwiązań podatkowych PIT dla 2009 r., skutki zwiększenia w 2009 r. o ostatnie 20 proc. kosztów reformy emerytalnej, utrzymanie zasad waloryzacji świadczeń socjalnych. W naszych wyliczeniach uwzględniamy też szacunek kosztów planowanych reform (koszty wykupu przywilejów grupowych w latach 2009 – 2011 w wysokości odpowiednio: 0,6 proc. PKB, 1 proc. PKB, 1,4 proc. PKB). Zakładamy przy tym, że koszt netto podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli, związany z wykupem Karty, może sięgnąć ok. 5 mld zł (podstawa do szacunków: 1 proc. wzrostu płac to 360 – 400 mln zł, realistycznie trzeba założyć, że związki nie zadowolą się podwyżką poniżej 15 proc., z czego ok. 40 proc. wróci do budżetu w postaci wyższych podatków i składek ubezpieczeniowych). Tymczasem w aktualizacji programu konwergencji kategoria kosztów wykupu nie występuje. Nie ma tu dodatkowych środków na oświatę, edukację, ochronę zdrowia. Jeśli jednak takie koszty trzeba będzie ponieść, to w obliczu zapowiadanej obniżki, a nie podwyżki podatków, nie sposób – naszym zdaniem – wskazać dla nich wiarygodnych źródeł finansowania. A chodzi tu o kwotę niebagatelną, bo sięgającą tylko w jednym 2008 r., wedle naszych szacunków, co najmniej 7 mld zł (0,6 proc. PKB). W przypadku realizacji potrzebnego Polsce programu reform zamykających drogę do wcześniejszego wychodzenia pracowników z rynku pracy finansowanie tego rzędu trzeba będzie dopiero znaleźć.Skala dostosowań fiskalnych, niezbędnych dla deklarowanej przez MF chęci stałego spełniania nominalnych kryteriów konwergencji, jest olbrzymia. Nie została jednak ujęta w aktualizacji. Jeśli realne wydatki w latach 2009 – 2010 mają rosnąć nie więcej niż o 3 proc., to wobec przewidywanego wzrostu wydatków nominalnych na UE odpowiednio o ponad 9 proc. i ponad 20 proc., w wielu działach budżetu wydatki będą musiały znacząco spaść w ujęciu realnym. Poprawa pozycji fiskalnej po 2011 r., a tym samym możliwość redukcji obciążeń fiskalnych, uwarunkowana jest koniecznością konsekwentnego przeprowadzenia w latach 2008 – 2009 propodażowych reform na rynku pracy skutecznie wydłużających okres pracy oraz wyraźnie preferujących (też w systemie podatkowym) dochody z pracy ponad te osiągane z transferów. Prowadzące do tego zmiany w systemie podatkowym, wprowadzające koszty uzyskania przychodów w zamian za rezygnację z kwoty wolnej, nie zostały jednak zarysowane w aktualizacji. W razie poprawy pozycji fiskalnej i stworzenia tym samym przestrzeni dla korzystnej dla gospodarki redukcji podatków rząd powinien ponadto – naszym zdaniem – w pierwszej kolejności dokonać strategicznego wyboru: obcinać podatki dochodowe czy obniżać pozapłacowe koszty pracy.Lektura najnowszej odsłony „Programu konwergencji” skłania nas do postawienia trzech wniosków: • po pierwsze – jest to program optymistyczny, jeśli idzie o założenia makroekonomiczne, a zarazem wymagający od rządu, realizującego program reform na rynku pracy i w systemie emerytalnym, determinacji politycznej. Z jednej strony to dobrze, bo program tych reform w latach 2008 – 2009 jest fundamentem sukcesu po 2011 r., z drugiej strony to źle, bo skuteczne wdrożenie tego programu wymagać będzie zapewne konsensusu przekraczającego ramy koalicji rządowej; • po drugie – istnieją obawy, że aktualizacja w przedkładanej formie nie spotka się z bezkrytyczną aprobatą Rady ECOFIN. Krytyka dotyczyć będzie braku pewności, co do trwałej poprawy pozycji fiskalnej. Dlatego nadzieję na uchylenie procedury EDP już w 2008 r., wyrażoną w aktualizacji, uważamy za obarczoną dużym ryzykiem. Nie wolno też zapominać, że utrzymanie EDP wobec Polski uniemożliwi nam wejście do ERM2 w 2009 r. A to oznacza oddalenie ewentualnej daty wejścia do strefy euro poza 2012 r.; • po trzecie – zdecydowanie widać, że najlepszy czas na reformę fiskalną minął. Koniunktura słabnie i nawet szybkie wdrożenie ambitnych zmian strukturalnych w 2008 r. może nie wystarczyć do ustabilizowania finansów publicznych na czas, czyli w perspektywie 2010 r. Jeśli jednak tych reform nie wdrożymy, będzie dużo gorzej, a Polacy się przekonają, że koszty zaniechania są wysokie. Wtedy problemy, jakie niewątpliwie rząd będzie miał z przekonaniem Rady ECOFIN do zdjęcia z nas procedury nadmiernego deficytu, będą niczym w porównaniu z kłopotami, jakich doświadczy gospodarka z realnie materializującą się „dziurą Bauca”. *Maciej Bukowski jest prezesem Fundacji Naukowej Instytut Badań Strukturalnych, Janusz Jankowiak – głównym ekonomistą Polskiej Rady Biznesu
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL