Pozwolenie na budowę - jak kwestionować

Wspólnota mieszkaniowa domagała się od wojewody śląskiego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, drogi wewnętrznej oraz infrastruktury technicznej związanej z budynkiem.

Według niej inwestycja ma powstać na działce, na której trwają prace nad stworzeniem parkingu dla właścicieli mieszkań wspólnoty. Po zrealizowaniu inwestycji mieszkańcy osiedla jeździliby po drodze, która jest drogą wewnętrzną wybudowaną jedynie dla potrzeb ich budynku.

Wojewoda śląski odmówił wspólnocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w\w obiektów. Wspólnota odwołała się do głównego inspektora nadzoru budowlanego, ale i ten odmówił. Jego zdaniem nie może być stroną w postępowaniu, bo nie ma interesu prawnego, o którym mówi art. 28 prawa budowlanego.

Wspomniany przepis w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ogranicza pojęcie strony do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB wyjaśnił co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu.

Samo subiektywne odczucie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że inwestycja oddziałuje na jego działkę to za mało, by uznać, że jest ona w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia.

W tej sprawie wspólnota swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa własności do nieruchomości, na której stoi jej budynek oraz do sąsiedniej działki, na której ma być parking. Tymczasem tytuł prawny do spornej nieruchomości przysługuje spółce deweloperskiej.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki dewelopera oddzielone są drogą od posesji wspólnoty.

W opinii GINB źródłem interesu prawnego w kwestionowaniu pozwolenia, nie może być również emisja hałasu, na którą powołuje się wspólnota. Każda inwestycja powoduje uciążliwości dla najbliższych sąsiadów, co nie jest równoznaczne z przyznaniem im przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji inwestycji. Ponadto z treści księgi wieczystej wynika, że to miasto jest właścicielem drogi.

Wspólnota odwołała się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że skarżone postanowienie narusza przepisy w sposób, który istotnie wpłynął na wynik sprawy. GINB błędnie przyjął za podstawę dla ustalenia interesu prawnego wspólnoty przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zamiast art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.

Tymczasem z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przymiot strony w sprawie dotyczącej trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Jest to bowiem przepis, który dotyczy jedynie wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem wspólnoty sporne pozwolenie na budowę obejmuje bowiem swym zakresem działkę, dla której wcześnie wydano pozwolenie na budowę, na realizację drogi dojazdowej i parkingu i miejsc parkingowych wymaganych prawem dla budynków wspólnoty. Nie zasługuje także na aprobatę stanowisko wojewody raz GINB, że nieruchomość wspólnoty pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji. Przedsięwzięcie to nie dotyczy bowiem budowy jednego domu jednorodzinnego, a czterech budynków zlokalizowanych na niewielkiej działce znajdującej się tuż przy działce, na której urządzony został dojazd na potrzeby skomunikowania budynków wspólnoty. Z terenu tej właśnie działki został zaplanowany dojazd do projektowanego zespołu budynków jednorodzinnych, mimo że nie stanowi ona drogi publicznej i przebiega przy budynkach wspólnoty oraz ma ograniczony dostęp do ulicy. Realizacja inwestycji narazi członków wspólnoty na uciążliwości związane z przejazdem do wymienionego zespołu budynków dosłownie tuż pod oknami niektórych lokali.

WSA uchylił postanowienie GINB w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji. W obu orzeczeniach – tłumaczył WSA – organy administracji przyjęły, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania bo nie pochodzi od strony postępowania. Wojewoda i GINB powołali się na art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Zdaniem WSA, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednak takie postępowanie wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny.

Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpatrzenia.

WSA wskazał, że zastosowanie art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wcześniej art. 157 § 3 k. p. a.) powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie WSA, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w tej sprawie. Nie budzi też wątpliwości, że w związku z wnioskiem wspólnoty kwestionującym pozwolenie na budowę, należało ocenić interes prawny wspólnoty z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie, jak w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym.

Skarżąca wspólnota nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, niemniej nie zwalniało to wojewody i GINB od poczynienia ustaleń co do jej interesu prawnego.

WSA stwierdził, że nie sposób podzielić argumentacji organów orzekających, z której wynika, że zaprojektowane miejsca postojowe, na które wydano pozwolenie na budowę nie mogą stanowić o interesie prawnym wspólnoty.

Bez znaczenia jest, że wspólnota nie ma tytułu prawnego do działki oraz, że pozwolenie na budowę nie zostało na nią przeniesione.

Od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołał się deweloper. NSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według NSA słusznie WSA uznał, że krąg stron postępowania dotyczącego nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 20 prawa budowlanego.

Organ, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem wystąpił inwestor bądź właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie konieczne jest ustalenie, czy realizacja inwestycji spowoduje, że wspólnota nie będzie mogła wykorzystać swojej nieruchomości. Dokonanie tych ustaleń z pewnością nie sprowadza się do prostych czynności organu administracji. Proste czynności organu mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nieruchomość wspólnoty oraz inwestora położone są blisko siebie.