NIK o udzielaniu ochrony cudzoziemcom w Polsce

Nieprawidłowości dotyczyły także sprawności realizacji procedur uchodźczych, które zdaniem Izby mogą się jeszcze dodatkowo wydłużyć poprzez nowo wprowadzony rozdział postępowań o nadanie statusu uchodźcy.

Oddziały i Placówki Straży Granicznej przyjmowały od cudzoziemców wnioski o nadanie statusu uchodźcy zgodnie z obowiązującymi procedurami. Nie sporządzano natomiast dokumentów, potwierdzających realizację innych czynności przewidzianych do wykonania w związku z przyjmowaniem takich wniosków, nie prowadzono ich ewidencji ani nie dokumentowano czynności realizowanych przy ich przyjmowaniu. Po przekazaniu dokumentów Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie można było ustalić, czy i jakie czynności zostały przez Straż Graniczną wykonane, a co za tym idzie - ocenić, czy czynności te zostały wykonane prawidłowo i rzetelnie.

Kontrola NIK wykazała, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpatrywał wnioski i wydawał decyzje rozstrzygające o nadaniu statusu uchodźcy w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Jednak 34 proc. spraw kończono z przekroczeniem podstawowego sześciomiesięcznego terminu, a postanowienia o nowym terminie zakończenia postępowania w 41 proc. przypadków nie miały uzasadnienia faktycznego - sankcjonowały jedynie bezczynność organu. Takie działanie Urzędu było niezgodne z obowiązującymi przepisami: rozstrzygnięcia w poszczególnych sprawach się odwlekały, a aplikującym trzeba było dłużej zapewniać świadczenia socjalne.

W Departamencie Postępowań Uchodźczych Urzędu stwierdzono liczne przypadki podejmowania czynności, zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, dopiero po upływie dwóch lub więcej miesięcy od momentu faktycznego wystąpienia merytorycznych przesłanek do wszczęcia postępowania. Przyczynami opóźnień były z jednej strony braki kadrowe w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców, z drugiej zaś niewłaściwie zorganizowany wewnętrzny system wymiany informacji. Co prawda w Urzędzie wprowadzono procedury analizowania jakości postępowań w sprawach uchodźców, jednak system ten był mało skuteczny, a opracowywanych rekomendacji nie stosowano w praktyce.

Organy uczestniczące w procesie udzielania cudzoziemcom ochrony międzynarodowej miały obowiązek prowadzenia rejestrów w sprawach cudzoziemców. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził krajowy zbiór rejestrów w sprawach cudzoziemców w wymaganym zakresie. Natomiast organy Straży Granicznej zrezygnowały z prowadzenia rejestrów na bazie własnych systemów informatycznych i przyjęły rozwiązanie wprowadzania danych bezpośrednio do krajowego zbioru rejestrów, prowadzonego przez Szefa Urzędu. Przyjęcie takiego rozwiązania nie zapewniało jednak możliwości gromadzenia, edytowania i przetwarzania danych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań ustawowych Straży Granicznej.

W okresie objętym kontrolą (2012- czerwiec 2014) 32 374 cudzoziemców aplikowało o nadanie statusu uchodźcy w Polsce. Wśród osób wnioskujących o nadanie statusu uchodźcy najliczniejszą grupę stanowili obywatele Federacji Rosyjskiej, następnie Gruzji, Ukrainy, Armenii i Syrii. W wyniku prowadzonych postępowań administracyjnych status uchodźcy nadano 549 osobom (1,4 proc. wydanych rozstrzygnięć), 441 osobom (1,1 proc.) udzielono ochrony uzupełniającej, w 984 przypadkach (2,6 proc.) udzielono zgody na pobyt tolerowany, a w stosunku do 6096 osób (15,9 proc.) wydano rozstrzygnięcie negatywne. W 30275 przypadkach (79 proc.) umorzono postępowanie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prawidłowo zorganizował i prowadził ośrodki pobytowe dla cudzoziemców, a Oddziały Straży Granicznej - strzeżone ośrodki dla cudzoziemców oraz pomieszczenia dla osób zatrzymanych. Minister Spraw Wewnętrznych nie skorzystał natomiast z możliwości określenia sposobów ochrony strzeżonych ośrodków i aresztów dla cudzoziemców - nie wydając stosownego rozporządzenia. Do czasu zakończenia kontroli zagadnienia te regulowały przepisy wewnętrzne, ustanowione przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, jednak nie były one wiążące dla osób spoza tej formacji.

Minister Spraw Wewnętrznych oraz Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podjęli działania zmierzające do zapewnienia warunków udzielania ochrony czasowej cudzoziemcom w sytuacji wzmożonego ich napływu na terytorium Polski. Opracowali stosowne plany, obejmujące niezbędne czynności organizacyjne i logistyczne. Jednak w planie działania Urzędu przewidziano udział podmiotów pozostających poza jego strukturą organizacyjną, nie zawierając z nimi stosownych umów czy porozumień. Tak przygotowany plan nie dawał gwarancji skutecznej realizacji założeń w przypadku konieczności podjęcia realnych działań.

Obowiązujące przed 1 maja 2014 r., tj. przed wejściem w życie ustawy o cudzoziemcach, regulacje dotyczące wydalania z terytorium Polski osób, które nie uzyskały ochrony międzynarodowej, nie zapewniały skuteczności działań. Organy wydające decyzje statusowe, tj. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz Rada do Spraw Uchodźców nie miały obowiązku informowania organów Straży Granicznej o wydanych decyzjach odmownych, ani o umorzeniu postępowania. W efekcie wykonanie decyzji nakazujących cudzoziemcom przymusowe opuszczenie terytorium nie leżało w kompetencjach Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a organy Straży Granicznej nie były informowane o wydanych decyzjach. W wyniku takiego rozłożenia kompetencji i obowiązków nie było organu odpowiedzialnego za egzekwowanie wydalenia cudzoziemca z terytorium RP w sytuacji, gdy decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy lub umorzeniu postępowania stała się prawomocna. Takie wydalenie mogło nastąpić wyłącznie w wyniku rutynowych działań Straży Granicznej na rzecz zapobiegania i zwalczania nielegalnej migracji.

Ustawa o cudzoziemcach wprowadziła istotne zmiany także m.in. w zakresie udzielania ochrony cudzoziemcom, przebywającym na terytorium Polski, zarówno co do form udzielanej ochrony, postępowania w sprawach udzielania ochrony, jak i kompetencji organów administracji w tym obszarze. Organy Straży Granicznej zobowiązane zostały nie tylko do prowadzenia postępowań zmierzających do wydalenia cudzoziemca, ale i do weryfikacji przesłanek, prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz zgody na pobyt tolerowany. Przed wejściem w życie ustawy o cudzoziemcach decyzje o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany, ochrony uzupełniającej oraz udzieleniu ochrony czasowej wydawał Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po przeprowadzeniu jednego postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie wniosku cudzoziemca o nadanie statusu uchodźcy.

Rozdzielenie w nowej ustawie postępowania w jednostkowej sprawie danego cudzoziemca pomiędzy dwa odrębne organy administracji niewątpliwie wydłuży postępowanie i obniży komfort wnioskodawcy. Prowadzone są bowiem dwa odrębne postępowania dot. sytuacji osobistej i społeczno-politycznej jednego cudzoziemca: Straż Graniczna prowadzi postępowanie w znacznym zakresie na podstawie dowodów zgromadzonych i ocenionych już przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Organy Straży Granicznej wszczynają postępowanie w sytuacji, gdy pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest już nielegalny, a cudzoziemiec ma tego świadomość. Zatem w pierwszej kolejności organy te muszą ustalić miejsce przebywania takiej osoby i zastosować wymagane działania formalne, zmierzające do detencji. Znaczna część cudzoziemców po uzyskaniu negatywnej decyzji o nadaniu statusu uchodźcy zmienia jednak miejsce pobytu, nie informując o tym właściwych organów. Funkcjonariusze Straży Granicznej nie wiedzą więc, czy cudzoziemiec opuścił dobrowolnie terytorium Polski, czy też przebywa nadal pod nieznanym adresem. NIK zwraca uwagę, że brakuje skutecznego monitoringu, który mógłby dostarczać aktualne informacje w tym zakresie. Wykorzystywane systemy ewidencyjne nie dają możliwości monitorowania wszystkich granic państw strefy Schengen, co z kolei nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, ilu cudzoziemców opuściło strefę, a ilu przebywało w niej nadal nielegalnie.

Najwyższa Izba Kontroli odstąpiła od formułowania oceny skuteczności sprawowania nadzoru Ministra Spraw Wewnętrznych nad podległymi organami w zakresie realizacji zadań ustawowych dotyczących udzielania cudzoziemcom ochrony międzynarodowej na terytorium Polski. Stosowane przez Ministra formy nadzoru: wydawanie ustnych dyspozycji co do zakresu raportowania o realizacji zadań, formułowanie ustnych zaleceń i rekomendacji oraz prowadzenie osobistego, niedokumentowanego monitoringu wykonania wydanych zaleceń i rekomendacji spowodowały, że nie można było ustalić, czy składane meldunki i informacje były wyczerpujące w żądanym zakresie merytorycznym, ani czy przekazywane w nich informacje potwierdzały oczekiwany poziom realizacji zadań, czy formułowane zalecenia i rekomendacje odnosiły się do wniosków, wynikających z analizy przedkładanych dokumentów oraz czy i w jakim stopniu egzekwowana była ich realizacja.

Nieuzasadnione było zaniechanie przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych przeprowadzania w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców i jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej instytucjonalnej kontroli realizacji zadań z zakresu udzielania cudzoziemcom ochrony międzynarodowej. Ustalenia dokonane przez NIK w tych jednostkach wskazują, że prowadzenie tam czynności kontrolnych przez MSW było zasadne.

Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych nie korzystał z możliwości wydawania podległym kierownikom urzędów centralnych wiążących wytycznych i poleceń w celu dostosowania ich działań do polityki ustalonej przez Radę Ministrów. Zdaniem NIK, stosowanie zaleceń i wytycznych dotyczących realizacji zadań nadzorowanych organów w żadnym stopniu nie ogranicza samodzielności centralnych organów administracji.

Również Komendant Główny SG nierzetelnie sprawował nadzór i koordynację realizacji przez organy Straży Granicznej zadań w tym zakresie. Nie dokonywano bowiem analiz i ocen realizacji przez podległe organy zadań, wynikających z ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zagadnienia te nie były również poddawane czynnościom instytucjonalnej kontroli wewnętrznej i działaniom audytowym. Zaniechanie dokonywania analiz i ocen realizacji zadań, jak również niepoddawanie tego obszaru działalności kontroli wewnętrznej i audytowi, pozbawiało Komendanta Głównego istotnych źródeł informacji oraz możliwości weryfikacji rzetelności realizacji zadań.

Podobnie w Urzędzie do Spraw Cudzoziemców w ramach wewnętrznych czynności kontrolnych realizowano zadania, które jedynie pośrednio dotyczyły udzielania cudzoziemcom ochrony na terytorium Polski.