Zrzeczenie się albo cofnięcie odwołania w postępowaniu administracyjnym

Zgodnie z art. 127 § 1-2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zasadą jest, że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie, rozpatrywane przez organ wyższego stopnia. Tylko od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie. W takim przypadku strona niezadowolona z decyzji może jednak zwrócić się do ministra lub kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 127 § 3 k.p.a.).

W myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu II instancji za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zasadą jest, że strona ma na to 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji stronie. W dodanym od 1 czerwca 2017 r. art. 127a k.p.a. przewidziano możliwość zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Natomiast art. 137 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy strona wniosła co prawda odwołanie, ale następnie je cofa.

Przykład:

Stronie doręczono decyzję, w której - zgodnie z uzupełnionym od 1 czerwca 2017 r. art. 107 § 1 k.p.a. – pouczono ją, że od tej decyzji przysługuje odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Organ nie ma natomiast obowiązku pouczenia strony w decyzji o prawie do cofnięcia odwołania. Gdyby jednak strona rozważała cofnięcie odwołania i zwróciła się o udzielenie jej informacji w tym zakresie, to - zgodnie z art. 9 k.p.a. - trzeba byłoby udzielić jej tej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., sygn. II GSK 2289/11, LEX nr 1296042). Również w sytuacji, gdyby strona wniosła pismo wskazujące na to, że chce cofnąć odwołanie, ale treść tego pisma była nieprecyzyjna, trzeba byłoby wyjaśnić stronie jej uprawnienia i skutki cofnięcia odwołania (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. II OSK 2384/11, LEX nr 1329472).

Zrzeczenie się odwołania

Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu, który wydał decyzję. Sformułowanie „w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" oznacza, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania dopiero po doręczeniu jej decyzji, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie – po ogłoszeniu decyzji stronie. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu, może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli (por. np. uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z 4 grudnia 2000 r., sygn. FPS 10/00, ONSA 2001/2/56). W myśl art. 57 § 1 k.p.a.).

14-dniowy termin na wniesienie odwołania liczy się od następnego dnia po dniu, w którym miało miejsce doręczenie albo ogłoszenie decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania ustala się odrębnie dla każdej ze stron, której doręczono albo ogłoszono decyzję. Rezygnacja przez stronę z prawa do wniesienia odwołania przed doręczeniem (ogłoszeniem) jej decyzji nie byłaby skuteczna.

Przykład:

Decyzja została przesłana stronie listem poleconym. Jeszcze przed doręczeniem decyzji, strona udała się do urzędu, gdzie poinformowano ją, że sprawa jest załatwiona, a decyzję wysłano pocztą. Gdyby po uzyskaniu tej informacji, ale przed otrzymaniem decyzji strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania, to takie zrzeczenie się byłoby przedwczesne i nie wywołałoby skutków prawnych. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Decyzja może być ogłoszona stronom ustnie tylko w przypadkach wskazanych w art. 14 § 2 k.p.a., czyli gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść i istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny zostać utrwalone w aktach w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę. Jak zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 grudnia 2017 r. (sygn. II SA/Ol 973/17, LEX nr 2417219), w razie niespełnienia wymogów do uznania, że bieg terminu do wniesienia odwołania (bądź zrzeczenia się odwołania) należy liczyć od daty ustnego ogłoszenia decyzji stronie, bieg tego terminu rozpoczyna się dopiero od doręczenia jej decyzji. Doręczenia decyzji nie może zastąpić ogólnikowa wiedza strony o fakcie istnienia decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2006 r., sygn. I SA/Wa 416/06, LEX nr 258369). W wyroku WSA w Krakowie z 6 marca 2012 r. (sygn. I SA/Kr 74/12, LEX nr 1137049) stwierdzono, że wymogu doręczenia nie spełnia przekazanie stronie wydruku komputerowego, czy kserokopii decyzji. Strona powinna otrzymać dokument z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ.

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że odwołanie może wnieść także strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji i której w związku z tym nie doręczono decyzji. Termin do wniesienia przez nią odwołania (a więc także do zrzeczenia się odwołania, gdyby podjęła taką decyzję) należy liczyć od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W sytuacji, gdy było kilka takich stron i doręczenie następowało w różnych datach, chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 480/17, LEX nr 2411681).

Wpływ zrzeczenia się na decyzję

W myśl art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Definicje decyzji ostatecznej i prawomocnej zawarto w art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Natomiast decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Rezultatem skutecznego zrzeczenia się przez strony prawa do wniesienia odwołania jest nie tylko utrata możliwości skorzystania z tego środka, ale także utrata możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. W uzupełnionym od 1 czerwca 2017 r. art. 112 k.p.a. zaznaczono, że zawarcie w decyzji błędnego pouczenia co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Przykład:

Strona ustanowiła pełnomocnika, którym jest jej syn (art. 33 § 1 k.p.a.). W takim przypadku decyzję należy doręczyć pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania (bądź zrzeczenia się odwołania) liczy się od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. W razie doręczenia decyzji dodatkowo stronie, takie doręczenie ma tylko informacyjny charakter (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1131/16, LEX nr 2316057). Jednak w sytuacji, gdyby:

- decyzję doręczono najpierw pełnomocnikowi, a następnie stronie, przy czym

- w decyzji doręczonej pełnomocnikowi omyłkowo wskazano, że odwołanie (zrzeczenie się odwołania) można wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie i

- pełnomocnik wniósł odwołanie (bądź pismo o zrzeczeniu się odwołania) w tym terminie (po upływie 14 dni od doręczenia decyzji pełnomocnikowi),

to takie odwołanie (zrzeczenie się odwołania) – z uwagi na art. 112 k.p.a. – powinno być uznane za wniesione w terminie.

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że błędne pouczenie nie może tworzyć dla strony specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1304/12, LEX nr 1311062). Niepouczenie strony w decyzji, że w razie zrzeczenia się odwołania nie będzie mogła zaskarżyć decyzji do sądu administracyjnego nie spowoduje, że w razie zrzeczenia się odwołania stronie będzie przysługiwać takie uprawnienie.

W uzasadnieniu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2017 r. poz. 935), którą dodano art. 127a k.p.a., podkreślono, że prawidłowo złożone przez stronę (a jeżeli jest więcej stron, to przez wszystkie strony) oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania jest niewzruszalne. Zwraca się jednak uwagę, że w przepisach k.p.a. ustawodawca nie zaznaczył, że zrzeczenie się odwołania ma taki charakter, w związku z czym możliwa jest sytuacja, gdy po złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania strona będzie jednak kwestionować skuteczność zrzeczenia się, powołując się na wadę oświadczenia woli, np. błąd (por. art. 82-88 kodeksu cywilnego).

Cofnięcie odwołania

Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona, która wniosła odwołanie, może cofnąć je przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Złożenie oświadczenia o cofnięciu odwołania może zatem nastąpić najwcześniej bezpośrednio po wniesieniu odwołania do organu I instancji, a najpóźniej przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 367/07, LEX nr 468573). W wyroku NSA w Warszawie z 18 stycznia 2002 r. (sygn. I SA 1494/00, LEX nr 81969) przyjęto, że przez „wydanie decyzji przez organ odwoławczy", o którym mowa w tym przepisie, nie należy rozumieć dopiero sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie stronie. Dla niedopuszczalności cofnięcia odwołania wystarcza rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (np. na posiedzeniu organu kolegialnego, na którym zapadło rozstrzygnięcie). W wyroku NSA w Warszawie z 15 kwietnia 2002 r. (sygn. IV SA 1308/00, LEX nr 81730, LEX nr 81730) podkreślono, że nie jest możliwe cofnięcie odwołania „pod warunkiem". Natomiast w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 października 2008 r. (sygn. II SA/Wr 67/08, LEX nr 533603) przyjęto, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, ale też tylko przed zakończeniem postępowania odwoławczego.

Do cofnięcie odwołania przez stronę nie jest potrzebna zgoda pozostałych stron. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wprowadzenie do konstrukcji odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale także obiektywnego porządku prawnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1255/16, LEX nr 2360114). Podkreśla się przy tym, że wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne.