Ograniczanie praw właścicieli przy prowadzeniu inwestycji drogowych

Prawo własności jest najszerszym prawem względem rzeczy. Nie bez powodu zatem, jego strażnikiem jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Ochrona ta nie jest jednak absolutna. W art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidziano bowiem możliwość wywłaszczenia, ale tylko wtedy gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tak zakreślone ramy, oparte o bliżej niezdefiniowane pojęcia, nie gwarantują w praktyce w pełni ekwiwalentnej rekompensaty. Co więcej, procedura wywłaszczeniowa w odniesieniu do nieruchomości może przebiegać dynamicznie i mieć charakter kompleksowy, gdy służy budowie dróg publicznych.

Wielopłaszczyznowe skutki

Podstawowe regulacje prawne, dotyczące wywłaszczenia nieruchomości zawiera ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca przewidział jednak przepisy szczególne, które znajdą zastosowanie w przypadku wykonania dróg publicznych – tzw. specustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jej zasadniczym celem jest przyspieszenie budowy dróg w Polsce, ale odbywa się to kosztem uszczuplenia praw właścicieli nieruchomości. I nie chodzi tylko o ostateczny skutek, jakim jest pozbawienie prawa względem danej działki gruntu (czy też jej części) w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) oraz ograniczenie uprawnień strony w ramach przedmiotowego postępowania. To także określenie wysokości odszkodowania w odrębnej decyzji, wydawanej na dalszym etapie rozpoznawanej sprawy.

Zasadniczą rolą wspomnianej ustawy jest zapewnienie przygotowania inwestycji w sposób jak najbardziej kompleksowy, aby w rezultacie przyspieszyć proces jej realizacji. Z tego też względu ZRID łączy w sobie kilka odrębnych rozstrzygnięć, między innymi:

- zatwierdzając projekt budowlany oraz podział nieruchomości wraz z ustaleniem linii rozgraniczających teren;

- realizując wywłaszczenie.

Co istotne, jak stanowi jej art. 12 ust. 4, nieruchomości oznaczone w tej decyzji lub ich części, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) z dniem, w którym ZRID staje się ostateczne. Stanowi ono jednocześnie podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej oraz rejestrze gruntów.

Przedmiotowa decyzja nie określa jednak wysokości odszkodowania i zasad jego wypłaty uprawnionemu podmiotowi. Nie jest to bynajmniej przeoczenie ustawodawcy, ale celowy zabieg, który ma wyraźnie oddzielić wydanie ZRID od kwestii rekompensaty w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości, celem przyspieszenia wykonania objętego nim przedsięwzięcia.

Status drogi publicznej

ZRID ma służyć budowie dróg publicznych, w znaczeniu nadanym ustawą z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (>patrz ramka).

Warto w tym miejscu wspomnieć, iż specustawę stosuje się do procesu inwestycyjnego w zakresie obiektów, które docelowo mają uzyskać status drogi publicznej, a zatem nie muszą mieć tego przymiotu już w momencie wydania ZRID (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z: 2 października 2009 roku, sygn. akt: II SA/Po 171/09 oraz z 14 lipca 2010 roku, sygn. akt. IV SA/Po 152/10). W orzecznictwie sądowym zdarzają się również poglądy przeciwne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 sierpnia 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 313/08). Ich przyjęcie oznaczałoby jednak, iż procedura ta znalazłaby zastosowanie tylko i wyłącznie do remontów dróg publicznych istniejących.

Skorzystanie z tego trybu nie może przy tym służyć drodze, która nie ma przymiotu publicznej. ZRID nie może być zatem wydany w odniesieniu do drogi wewnętrznej, w tym np. budowy pętli autobusowej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 25 listopada 2008 roku, sygn. akt: II OSK 1111/08; 27 sierpnia 2009 roku, sygn. akt: II OSK 881/09 oraz 12 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2348/10).

Ponadto, jak stanowi art. 11i specustawy, w sprawach dotyczących ZRID nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor, a także organ wydający ZRID co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu. Nie muszą się wobec tego kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z tego aktu. Postuluje się jednak, aby organy odpowiedzialne za wydanie tej decyzji w miarę możliwości uwzględniały ład przestrzenny tam przewidziany (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt: K 23/05).

Przykład:

Prezydent miasta X wydał ZRID w celu realizacji drogi gminnej. Nieruchomość Y (objęta tą decyzją) została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną. Właściciel tej działki nie może skutecznie zaskarżyć ZRID, kierując się jedynie wspomnianą różnicą w przeznaczeniu nieruchomości Y. Organ nie jest bowiem związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość Y. Obecny status tej działki gruntu umożliwia wydanie ZRID, o ile docelowo będzie ona służyła realizacji drogi gminnej.

Procedura wydania decyzji

Decyzja ZRID wydawana jest przez wojewodę (w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich) lub starostę (w odniesieniu do powiatowych i gminnych) w terminie 90 dni od dnia złożenia stosownego wniosku przez właściwego zarządcę drogi, wskazanego w ustawie o drogach publicznych. Jego przekroczenie skutkuje konsekwencjami finansowymi wobec organu prowadzącego postępowanie.

Przykład:

Planowana droga publiczna ma przebiegać przez następujące województwa: mazowieckie, świętokrzyskie i małopolskie. Organem właściwym do wydania decyzji ZRID jest wojewoda, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część nieruchomości przeznaczonych pod realizację tego przedsięwzięcia.

W pewnych sytuacjach może jednak dojść do zbiegu kompetencji decyzyjnych prezydenta miasta na prawach powiatu z kompetencjami organu właściwego do wydania ZRID, jak to ma miejsce np. w Warszawie. Zaistnienie takiej sytuacji nie stanowi jednak przesłanki do wyłączenia organów od orzekania w sprawie (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 16 czerwca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Ol 299/11), choć czasami (nie do końca prawidłowo) jest kwalifikowane jako wszczęcie postepowania z urzędu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2010 roku, sygn. akt: II OSK 88/10).

Wniosek o wydanie ZRID winien spełniać wymogi formalne szczegółowo wskazane w art. 11d specustawy, w tym zawierać określone opinie oraz załączniki. Ponadto, jeżeli w związku z daną inwestycją konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko, wówczas powinna ona być uprzednio wykonana, stosownie do postanowień ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Warto w tym miejscu dodać, iż organ wydający ZRID w zasadzie nie ma możliwości korygowania wniosku, przedłożonego mu przez zarządcę drogi.

Ważne

Procedowanie nad ZRID nie zwalnia jednocześnie z potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w przypadkach, gdy jest wymagane. Istotnie skrócony został jednak termin jego uzyskania, wynoszący maksymalnie 30 dni.

Zawiadomienia stron

Organ prowadzący postępowanie wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie, na adres wskazany w katastrze nieruchomości (rejestrze gruntów) oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w odpowiednich urzędach, Biuletynie Informacji Publicznej, jak i w prasie lokalnej. Co istotne, skierowanie korespondencji na adres podany we wspomnianym katastrze jest skuteczne, niezależnie od właściwego adresu zamieszkania danego podmiotu.

Przykład:

Część nieruchomości należącej do Piotra Nowaka została objęta procedurą ZRID. Organ prowadzący postępowanie wysłał zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania na jego adres podany w rejestrze gruntów. Piotr Nowak nie odebrał przedmiotowej korespondencji, bowiem nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Jednak pomimo braku odbioru zawiadomienia i przebywania w innym miejscu, niż wskazane w rejestrze gruntów, Piotr Nowak został skutecznie zawiadomiony przez organ o zainicjowaniu postępowania.

ZRID jest doręczane wnioskodawcy. Pozostałe strony są natomiast zawiadamiane o jego wydaniu w drodze obwieszczeń, w urzędzie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Informacja ta (wskazująca miejsce, gdzie można zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia) jest również wysyłana do dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Biorąc zatem pod uwagę skutki, jaki mogą wynikać ze ZRID, w szczególności w zakresie możliwego uszczuplenia praw względem nieruchomości, warto zadbać o uaktualnienie danych w rejestrze gruntów, czy też o odbiór korespondencji w podanym w nim miejscu. Jest to istotne również z tego względu, że zaprezentowane zasady doręczeń (z wyjątkiem obowiązku obwieszczenia w prasie lokalnej) znajdują także zastosowanie w sprawach związanych z uchyleniem, zmianą, wznowieniem, stwierdzeniem nieważności lub wygaśnięciem ZRID, od których przysługują stronie środki zaskarżenia.

Treść rozstrzygnięcia

Jak już wcześniej wskazano, ZRID ma charakter kompleksowy, zawiera w sobie m.in. następujące rozstrzygnięcia:

- wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii,

- określenie linii rozgraniczających teren,

- warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa,

- wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- zatwierdzenie podziału nieruchomości,

- oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

- zatwierdzenie projektu budowlanego;