Skarb Państwa jest zastępowany w sporach przed sądami powszechnymi i polubownymi przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Prokuratoria jest związana wnioskami podmiotów reprezentujących Skarb Państwa w przedmiocie cofnięcia pozwu, uznania, zrzeczenia się lub ograniczenia roszczenia oraz zawarcia ugody sądowej. Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych są z kolei związani zasadami wydatkowania środków publicznych zawartymi w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Zasady dokonywania przez jednostki sektora finansów publicznych ulg w spłacie istniejących wierzytelności cywilnoprawnych Skarbu Państwa zostały zawarte w art. 55–59 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera jednak żadnych przepisów bezpośrednio dotyczących możliwości zawierania ugód regulujących sporne wierzytelności przez jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 917 Kodeksu cywilnego warunkiem uznania porozumienia za ugodę jest dokonanie przez jego strony wzajemnych ustępstw. Orzecznictwo wskazuje, że dokonanie ustępstw przez tylko jedną stronę porozumienia jest niewystarczające do uznania tego porozumienia za ugodę (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12). Wynikiem braku wyraźnej formalno-prawnej podstawy do zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych jest niechęć urzędników do dokonywania jakichkolwiek ustępstw w imieniu Skarbu Państwa w obawie przed ewentualnym pociągnięciem do odpowiedzialności na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Przykład kar umownych
W konsekwencji, Prokuratoria Generalna często prowadzi kosztowne postępowania sądowe obarczone wysokim ryzykiem procesowym aż do wyczerpania środków zaskarżenia. W rezultacie do sądów trafiają sprawy oczywiście przegrane, jak również takie, których koszty obsługi prawnej znacznie przekraczają wartość przedmiotu sporu. Tymczasem, zrzeczenie się roszczenia w niewielkim zakresie, np. co do odsetek lub części kar umownych, może spowodować otwarcie się drugiej strony na możliwość zakończenia sporu w drodze ugody. Nieracjonalność istniejących rozwiązań obrazują problemy związane z naliczaniem kar umownych przy realizacji zamówień publicznych. Zamawiający niejednokrotnie stosują mechanizmy naliczania kar umownych, w których przy pewnym opóźnieniu wysokość kar umownych za opóźnienie przewyższa wysokość kary umownej za odstąpienie od umowy. Przy wystąpieniu opóźnienia przy realizacji kolejnego z wielu etapów inwestycji, wykonawca może stanąć przed dylematem czy odstąpić od umowy, czy realizować inwestycję dalej i wystawiać się na ryzyko potrącenia wysokich kar umownych za opóźnienie. Dylemat taki może zostać rozwiązany poprzez podjęcie mediacji i miarkowanie kary umownej w drodze ugody. W obecnym stanie prawnym urzędnicy podejmujący decyzję o podjęciu mediacji i zrzeczeniu się części kar umownych narażają się jednak na sankcje przewidziane w przepisach o dyscyplinie finansów publicznych.
Opisany problem został zauważony w przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z 11 lipca 2016 r. Art. 8 projektu zakłada dodanie do ustawy o finansach publicznych art. 54a, zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych będzie mogła zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla jednostki korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego. Art. 54a wskazuje przy tym kryteria oceny skutków ugody. Zgodnie z tym przepisem ocena ta nastąpi „przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanych kosztów postępowania".
Projekt Ministerstwa Rozwoju należy ocenić pozytywnie. Nie tylko wprowadza on wyraźną podstawę do zawierania ugód przez jednostki sektora finansów publicznych, ale również wskazuje jasne kryteria wyboru ugody jako sposobu rozstrzygnięcia sporu. Jednocześnie katalog przesłanek zawarty w nowym art. 54a ustawy o finansach publicznych ma charakter otwarty, pozwalający urzędnikom na podjęcie decyzji uwzględniającej dodatkowe okoliczności związane ze specyfiką konkretnej sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu „celem projektowanej regulacji jest racjonalizacja działań podmiotów publicznych na wzór podmiotów prywatnych, które dysponują faktyczną możliwością wyboru sposobu zakończenia sporu".