PPP: eliminujemy bariery dla inwestorów

Rz: Ile podmiotów publicznych w Polsce prowadzi inwestycje w formule partnerstwa publiczno-prywatnego? Czy częściej korzystają z tej możliwości instytucje rządowe, czy samorządowe?

Jerzy Kwieciński, sekretarz stanu w Ministerstwie Rozwoju: Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce, jak do tej pory, stosowane jest głównie przez władze samorządowe. Samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie (bezpośrednio lub za pośrednictwem swoich spółek lub innych zależnych od samorządu jednostek organizacyjnych) zawarły 96 proc. wszystkich umów. Administracja rządowa zawarła tylko 4 proc. umów, w tym jedną umowę dotyczącą budowy infrastruktury w formule PPP i cztery inne umowy na świadczenie usług, o wartości 92 mln zł. Samorządy zaś realizują lub zrealizowały 108 umów o łącznej wartości 5,5 mld zł. Zgodnie z naszymi danymi możemy mówić o 88 różnych podmiotach publicznych.

O czym świadczą te liczy: czy tych umów jest dużo, czy mało?

W ciągu ośmiu lat, licząc od roku 2009, tj. od wejścia w życie ustawy o PPP i ustawy o koncesji, wszczęto łącznie 357 postępowań (czyli tyle było pomysłów na projekt PPP w Polsce) o łącznej wartości 16 mld zł netto. Średnio, co roku na rynku pojawia się 45 nowych pomysłów na projekt PPP. W wyniku wszystkich wszczętych postępowań zawarto 113 umów o łącznej wartości 5,6 mld zł brutto. Mimo, że te liczby wyglądają obiecująco to łączna wartość zawartych umów stanowi mniej niż 1 proc. nakładów inwestycyjnych w gospodarce narodowej w sektorze publicznym w latach 2009-2016, a zatem bardzo mało.

Co stoi na przeszkodzie, by inwestycji PPP było więcej?

Ministerstwo Rozwoju, przed zaplanowaniem i rozpoczęciem działań dotyczących rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce dokonało dokładnej analizy czynników hamujących rozwój PPP w naszym kraju. Wykorzystano do tego dostępne opracowania eksperckie oraz informacje od interesariuszy rynku PPP - podmiotów publicznych, partnerów prywatnych doradców, a także przedstawicieli środowisk naukowych. W ramach tego przeglądu nie stwierdzono przeszkód uniemożliwiających realizację projektów PPP. Jednak rzeczywiście zidentyfikowano bariery utrudniające realizację tego typu projektów tj. m.in.: brak koordynacji działań rządowych w zakresie PPP, brak optymalnych przepisów prawnych w zakresie wykorzystania tej formuły, brak wiedzy o potencjale rynku PPP. Problemem jest również słabe wykorzystywanie pozytywnych doświadczeń, jak również brak wzorcowych dokumentów, standardów, opisanych dobrych praktyk, które mogłyby być wykorzystywane przy realizacji projektów.

Rozwój PPP w Polsce jest również nadal ograniczony brakiem wiedzy specjalistycznej po stronie partnerów publicznych oraz brakiem zasobów czy też możliwości finansowych pozyskania takich zasobów z zewnątrz dla odpowiedniego przygotowania technicznego projektu, przeprowadzenia analiz oraz procedury wyboru partnera prywatnego. Potwierdza to między innymi iloraz zawartych umów PPP do liczby ogłoszonych postępowań, który pokazuje, że do zawarcia umowy doprowadzono w niespełna co trzecim postępowaniu.

W jaki sposób można te proporcje zmienić?

Nasze ministerstwo w zeszłym roku opracowało dokument pt. „Polityka Rządu w zakresie rozwoju PPP", w którym zaprogramowano szereg działań zmierzających do likwidacji wskazanych przeszkód. Choć dokument nie został jeszcze zatwierdzony przez rząd, MR podjęło już konkretne działania z niego wynikające. Wśród nich są m.in. przewidziane prace nad zmianą ustawy o PPP, stworzenie baz projektów PPP, opracowanie dokumentów wzorcowych i wytycznych, wzmocnienie wsparcia doradczego, jakie MR świadczy na rzecz wybranych podmiotów publicznych, realizujących projekty PPP czy możliwość weryfikacji przez ekspertów MR stanu przygotowania projektów.

Z jakich ułatwień w Polsce mogą korzystać inwestorzy publiczni, realizujący inwestycje w formule PPP?

Nie można wprost wskazać na ułatwienia dla strony publicznej przy projektach PPP, w porównaniu do innych form realizacji inwestycji. Nie taki jest też nasz cel. PPP powinno być traktowane, jako środek do celu, a nie cel sam w sobie.

Jako resort, musimy oczywiście dbać, by regulacje prawne uwzględniały specyfikę projektów PPP i eliminujemy bariery utrudniające realizację takich projektów. Dodatkowo Ministerstwo Rozwoju zaplanowało we wspomnianej Polityce Rządu w zakresie rozwoju PPP działania dedykowane inwestorom publicznym, które powinny skutecznie pomóc w przygotowaniu inwestycji PPP, ale realizacja takich projektów nadal będzie wymagała wysiłku ze strony zarówno sektora publicznego jak i prywatnego.

Z jednej strony zaplanowano serię wydarzeń o charakterze edukacyjnym, jak np. cykl szkoleń i warsztatów dla administracji publicznej, które połączono z promocją dobrych praktyk w formie wizyt studyjnych i publikacji. Z drugiej strony przewidziano wsparcie projektowe, które można rozpatrywać, w co najmniej dwóch wymiarach: bezpośrednim – zapewnienie wsparcia doradczego dla konkretnych, wybranych inwestycji PPP oraz pośrednim – weryfikacji planowanych projektów przez MR czy opracowaniu, już wspomnianych, wytycznych w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji PPP.

Jakim celom służy Platforma PPP i jak wiele podmiotów publicznych do niej przystąpiło?

Platforma PPP to gremium zrzeszające podmioty publiczne takie jak ministerstwa, jednostki samorządu terytorialnego, spółki publiczne, Bank Gospodarstwa Krajowego, publiczne placówki medyczne i uczelnie wyższe. Platforma PPP została powołana w styczniu 2011 r. i stanowi forum wymiany informacji, doświadczeń i najlepszych praktyk między samorządami poprzez realizację konkretnych projektów. Główne cele jej działania to wzmacnianie współpracy podmiotów publicznych i zapewnienie wymiany wiedzy, dobrych praktyk i sprawdzonych rozwiązań dotyczących przygotowania i realizacji przedsięwzięć publiczno-prywatnych. Wsparcie merytoryczne dla podmiotów publicznych realizujących projekty partnerstwa publiczno-prywatnego, udostępnianie opinii, ekspertyz, analiz, raportów z audytów, wzorów umów, dokumentacji projektowych oraz innych dokumentów dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego. I w końcu promocja partnerstwa publiczno-prywatnego, jako instrumentu efektywnej realizacji zadań publicznych. Platforma PPP liczy obecnie 180 podmiotów i jak wynika z naszych statystyk wyraźnie rośnie zainteresowanie jej działaniami.

Kiedy ruszy baza projektów PPP? Co będzie zawierała i kto z niej będzie mógł korzystać?

Na stronie www.ppp.gov.pl dostępna jest już baza realizowanych projektów PPP z podpisanymi umowami. Jej celem jest gromadzenie, udostępnianie i propagowanie wiedzy na temat przedsięwzięć realizowanych w ramach współpracy sektora prywatnego z sektorem publicznym. Baza ta zawiera m.in. informacje nt. tytułu, wartości, procedury wyboru, czasu trwania umowy czy statusu projektu.

Ponadto w I kwartale 2017 r. planowane jest udostępnienie również na stronie Platformy PPP, bazy zawierającej zidentyfikowane, wstępnie przygotowane zamierzenia inwestycyjne, będące na etapie przed podpisaniem umowy. Celem utworzenia bazy planowanych projektów jest umożliwienie podmiotom publicznym i potencjalnym partnerom prywatnym dostępu do informacji o przyszłych inwestycjach.

Obie bazy będą stanowić narzędzie do oceny rezultatów projektów PPP, szacowania korzyści stosowania tej formuły, skuteczności działań podjętych w ramach „Polityki Rządu w zakresie rozwoju PPP" lub do prowadzenia różnego rodzaju cyklicznych analiz m.in. w celu dalszego określania kierunków działań na rzecz PPP lub wyceny kosztów ryzyka.

Czy inwestorzy prywatni mogą liczyć na jakieś ułatwienia?

Podobnie jak w przypadku sektora publicznego, tak również w odniesieniu do inwestorów prywatnych, możemy mówić o konkretnych działaniach w obszarze PPP, które zostały przewidziane przez rząd. Należy tu wspomnieć m.in. o ułatwieniach wprowadzonych w odniesieniu do projektów hybrydowych tj. łączących PPP ze wsparciem ze środków unijnych. Ministerstwo Rozwoju w zaktualizowanych Wytycznych ws. kwalifikowalności wydatków jednoznacznie wskazało, że wydatki ponoszone w związku z realizacją hybrydowego projektu PPP przez partnera prywatnego (niebędącego beneficjentem), kwalifikują się do refundacji w ramach przyznanego dofinansowania – jest to wyjątek od ogólnej reguły dotyczącej środków unijnych, że wydatki muszą być ponoszone bezpośrednio przez beneficjenta projektu. Dzięki temu partnerzy publiczni nie muszą ponosić danego wydatku, a i tak może on zostać zrefundowany partnerowi prywatnemu.

Ponadto, do realizacji projektu hybrydowego nie będą miały już zastosowania przepisy Wytycznych dotyczące udzielania zamówień w sytuacji, gdy beneficjentem jest partner prywatny wybrany na podstawie ustawy o PPP lub ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Innymi słowy partner prywatny nie musi wybierać swoich podwykonawców w procedurze konkurencyjnej – nawet wtedy, gdy będzie beneficjentem.