Dostęp do informacji wymaga pilnej zmiany - Grzegorz Sibiga

Rz: Na wokandach  sądowych często goszczą spory dotyczące udostępniania informacji publicznej. Czy pana zdaniem wynika to z faktu, że jesteśmy pieniaczami, czy raczej urzędnicy niechętnie dzielą się informacjami z obywatelami?

Grzegorz Sibiga: Rzeczywiście coraz więcej spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej trafia do sądów administracyjnych. W niektórych coraz dłużej oczekujemy na rozpatrzenie sprawy, chociaż ustawa nakazuje, aby nastąpiło ono w krótkim terminie, bo maksymalnie 30 dni od dnia otrzymania przez sąd akt wraz z odpowiedzią na skargę.

Można wskazać kilka przyczyn takiego stanu rzeczy. Zwiększa się świadomość prawna obywateli i jest coraz większe zapotrzebowanie na wiedzę, nie tylko z przyczyn politycznych, ale także w celach prywatnych, w tym komercyjnych. Jednak na liczbę tych spraw wpływają także trudności w stosowaniu przepisów przez podmioty zobowiązane. Ciągle w wielu przypadkach niejasne dla nich pozostaje, do jakich informacji stosuje się ustawę. Stąd też tak dużo spraw ze skarg na bezczynność.

Wydaje się również, że organy władzy publicznej bardzo ostrożnie rozstrzygają sprawy, w których może zachodzić konflikt prawa do informacji z innymi dobrami chronionymi (np. prywatnością osoby fizycznej). Odmawiają, bo wolą, żeby to sąd ustalił, czy rzeczywiście dostęp do informacji podlega ograniczeniu. Nie można się jednak dziwić postawie administracji, bowiem nieuzasadnionego ujawnienia informacji chronionych nie można później konwalidować. Zdarzają się oczywiście przypadki, które można zakwalifikować jako pieniackie, ale nie mamy badań mówiących, jak poważny jest to problem w sądach.

Niestety, nie zdecydowaliśmy się na utworzenie, tak jak w wielu innych państwach demokratycznych, niezależnego organu administracyjnego rozpatrującego indywidualne sprawy z zakresu dostępu do informacji. Praktyka w niektórych krajach pokazuje, że taki organ odciąża sądy, ponieważ niewiele spraw rozstrzygniętych przez niego trafia następnie do sądu.

Urzędnicy narzekają, że udzielanie odpowiedzi na niektóre pytania obywateli to   marnotrawienie czasu i środków podatników. Czy pana zdaniem  dostęp do informacji publicznej powinien zostać ograniczony?

Nie spotkałem wielu urzędników niechętnych samej zasadzie jawności działania. Sposobem na rozwiązanie części problemów z liczbą wniosków jest ciągłe poszerzanie informacji umieszczanych na stronach BIP. Warto się zastanowić choćby nad odpowiednim zaprojektowaniem systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, aby na jego poziomie przewidywać przeznaczanie informacji do internetowego udostępniania. Wówczas wnioskodawcę możemy odesłać do strony BIP, wskazując mu konkretny adres dostępowy, pod którym dotrze do szukanej informacji.

W ten sposób jednak nie rozwiążemy, rzecz jasna, wszystkich trudności. Osobiście nie jestem zwolennikiem wprowadzania nowych ograniczeń w prawie do informacji, ale opowiadam się za kompleksową zmianą konstrukcji ustawowych ograniczeń. Warto zaczerpnąć pomysł z systemów prawnych innych państw i instytucji Unii Europejskiej, w których ograniczenia następują na podstawie dwóch testów przeprowadzanych przez podmiot zobowiązany: szkody oraz ważenia interesów. W pierwszym z nich podmiot ustala, czy ujawnienie informacji wpłynęłoby niekorzystnie na określone w ustawie wartości. Gdyby tak było, odmówiłby udostępnienia informacji. Jednak nawet w takiej sytuacji warto w niektórych przypadkach nakazać porównanie wartości chronionych z interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji. Przewaga drugiego z interesów spowoduje konieczność udostępnienia informacji. Rozwiązania takie nazywane są testem ważenia interesów lub testem interesu publicznego. Wprowadzenie tych testów wymaga jednak nie tylko odpowiedniej wiedzy i kompetencji rozpatrujących sprawy, ale również wprowadzenia ich efektywnej kontroli specjalistycznej.

Jak pan ocenia jakość obowiązujących przepisów?

Trzeba pamiętać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej została uchwalona 14 lat temu i w 2001 r. miała charakter zupełnie nowatorski w naszym kraju. Nie mieliśmy również zbyt wielu wzorów w innych systemach prawnych.

Ta ustawa, pomimo problemów, o których jeszcze powiemy, przeobraziła funkcjonowanie władz publicznych. Jawność stała się niekwestionowaną zasadą ich działania. Jednocześnie z pewnością zwiększyła zakres praw informacyjnych obywateli wobec władzy, i to uprawnień często skutecznie wykonywanych, w czym duża rola mediów i organizacji pozarządowych.

Jednak stosowanie przepisów pokazało również liczne jej mankamenty. Ustawa pomimo lakoniczności przepisów, przynajmniej do 2011 r., okazała się trudna w stosowaniu. Jednak od początku obowiązywania nikt mający inicjatywę ustawodawczą nie zdecydował się na całościowy przegląd przepisów dotyczących tej materii. Dotychczasowe dwie duże nowelizacje ustawy z 2011 r. i 2013 r. dotyczyły jedynie wdrożenia unijnej dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz elektronicznych trybów udostępniania informacji: Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej i Biuletynu Informacji Publicznej, przy czym w zakresie stron BIP nowela nie przyniosła oczekiwanych zmian na lepsze.

Natomiast nie wprowadzono zmian w kwestiach kluczowych, a jednocześnie powodujących najwięcej praktycznych problemów. Według mnie dzieje się tak z co najmniej dwóch przyczyn. Po pierwsze, brakuje w Polsce organu, który byłby właściwy w sprawach dostępu do informacji publicznej, czyli byłby takim gospodarzem, który również zajmuje się analizą prawa i przedstawia propozycje potrzebnych zmian. Po drugie, kwestie dotyczące prawa do informacji są przedmiotem dużego zainteresowania opinii publicznej, co pokazała gorąca dyskusja w 2011 r. po wprowadzeniu do ustawy tzw. poprawką Rockiego kolejnych ograniczeń w dostępie do informacji. Temat całościowych zmian w prawie może się więc stać politycznym „gorącym kartoflem", którego nie chce się podjąć.

Co pana zdaniem powinno zostać zmienione?

Po kilkunastu latach obowiązywania ustawy warto podjąć trud reformy tych przepisów, tak aby prawo do informacji było bardziej efektywnie realizowane, a przepisy łatwiejsze w stosowaniu. Zmiany nie powinny objąć tylko jednej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mamy bowiem prawdziwą mozaikę, żeby nie powiedzieć gąszcz, przepisów dotyczących dostępu, ale również tajemnic. Problemy powstają przy określaniu relacji między nimi w sytuacjach kolizji. Niestety, ustawa o dostępie nie stała się głównym aktem, ponieważ ma zawsze pierwszeństwo jako ustawa szczególna.

Uchwalając ją w 2001 r., zmarnowaliśmy także właściwy moment, by dokonać przeglądu tajemnic pod względem ich niezbędności oraz prawidłowej ochrony. Ustawa dostępowa tylko potwierdziła obowiązywanie dotychczasowych tajemnic ustawowych. Również później nie przeprowadzono takiej weryfikacji. Równocześnie od 2001 r. zwiększono liczbę ograniczeń w dostępności informacji w ustawach szczególnych, co jednak nie było procesem skoordynowanym. Teraz taki przegląd z pewnością należy wykonać.

Dla adresatów przepisów ciągle niejasne jest pojęcie „informacja publiczna". W ustawie bardzo ogólnie ustalono, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Twierdzenie, że określona informacja nie jest informacją publiczną, bo nie dotyczy spraw publicznych, nie powinno się stawać sposobem na utajnianie wiedzy, a niestety do tego doprowadziła wspomniana definicja.

Wreszcie warto się zastanowić nad mechanizmami efektywnej i specjalistycznej kontroli nad wykonywaniem przepisów o dostępie do informacji publicznej. Kontrola sądów w sprawach indywidualnych okazuje się niewystarczająca. Nie ma stałej kontroli nad niewnioskowymi trybami udostępniania informacji publicznej, przede wszystkim internetowymi. Powraca temat utworzenia niezależnego organu administracyjnego właściwego w sprawach dostępu do informacji, swoistego gospodarza w tych kwestiach.

Jaki wpływ na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma orzecznictwo sądowe?

Ma ono ogromne znaczenie. Sprawy z dostępu do informacji publicznej są zresztą wskazywane jako jeden z obszarów funkcjonowania tzw. prawa sędziowskiego. Na początkowym etapie stosowania ustawy jego znaczenie należy ocenić pozytywnie, ponieważ pomagało wyjaśniać wątpliwości powstałe na gruncie niejasnych przepisów. To sądy ustaliły zakres pojęcia „informacja publiczna", rozumienie ograniczenia polegającego na przetworzeniu informacji czy proceduralne aspekty rozpatrywania wniosków, w tym stosowania przepisów k.p.a. Jednak sądy nie mogą zastąpić ustawodawcy, tworząc konstrukcje zupełnie nieznane w ustawie, takie jak dokument wewnętrzny, który według niektórych składów orzekających jest wyłączony spod działania ustawy. Żeby była jasność, uważam że w niektórych sytuacjach sfera wewnętrzna działalności władzy powinna być chroniona, ale zasady tej ochrony trzeba określić w ustawie.

Pamięta pan orzeczenia mające przełomowe znaczenie  dla stosowania tej ustawy?

Na początku jej obowiązywania ogromne znaczenie miały wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalające szerokie rozumienie pojęcia „informacja publiczna". Warto podać choćby jeden z pierwszych: wyrok NSA z 30 października 2002 r. (II SA 1956/02). Zgodnie z nim informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianej władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują lub gospodarują majątkiem publicznym w zakresie tych kompetencji. Szkoda jedynie, że w późniejszym okresie, również w orzecznictwie, dopuszczono kilka odstępstw od tak szerokiego rozumienia informacji publicznej.