Stanisław Gasik: czego brakuje w ustawie o jawności życia publicznego

Proponowana ustawa o jawności życia publicznego zawiera wiele regulacji, dotychczas ujętych w osobnych aktach prawnych. Projekt idzie we właściwym kierunku, ale wymaga dalszych uzupełnień i uściśleń. Jedna jej część opisuje zasady dostępu do informacji publicznych.

„Informacje publiczne są własnością społeczeństwa. Za zarządzanie nimi, a w szczególności za umożliwianie wykorzystania ich, odpowiada administracja publiczna". Tak powinna brzmieć preambuła ustawy. Każdy obywatel powinien mieć dostęp do wszystkich informacji publicznych, ograniczony wyłącznie zasadami ochrony informacji niejawnych oraz danych osób prywatnych. Zadaniem instytucji publicznych jest umożliwienie i ułatwienie tego dostępu.

Przede wszystkim rejestr

Ważnym krokiem ku jawności życia publicznego jest nakaz prowadzenia rejestru umów cywilnoprawnych przez wszystkie instytucje publiczne. Dotychczas rejestry takie prowadziły dobrowolnie niektóre jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Gdyby prawo to obowiązywało w tej chwili, nie doszłoby do sporu prawnego pomiędzy minister Zalewską a fundacją zajmującą się edukacją o ujawnienie informacji o wydatkach na tworzenie nowych podstaw programowych.

Rejestr umów cywilnoprawnych jest jednak tylko jednym z trzech rejestrów, które powinny tworzyć podstawę dostępności do informacji publicznych dla obywateli.

Realizacja dostępu do informacji nie może być nadmiernie uciążliwa dla administracji publicznej. Proponowana wersja ustawy zachowuje zapis o udostępnianiu informacji przetworzonej. Opracowywanie różnych zestawień na życzenie obywateli bywa bardzo pracochłonne. W niektórych regulacjach zagranicznych (mam przed sobą prawo informacji publicznych stanu Maryland) jawnie sformułowana jest przeciwna zasada: poprzez wykorzystywanie tego prawa nie można żądać tworzenia nowych rekordów. Do przetwarzania danych służą wyspecjalizowane firmy, a nie instytucje państwowe. Ale w zamian za zwolnienie z tej pracy urzędnikom państwowym należałoby zlecić inną, o wiele mniej pracochłonną. Proponowana ustawa zachowuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Ale w jaki sposób obywatel ma korzystać z tego wglądu, skoro nie wie, jakie dokumenty zostały utworzone? Większość instytucji ma swoje elektroniczne systemy obiegu dokumentów, w których rejestrowane są wszystkie pisma, w szczególności wychodzące i przychodzące. W systemach tych powinny się znajdować (w niektórych rozwiązaniach już się znajdują) także wszystkie pisma wewnętrzne, notatki ze spotkań, własne notatki pracowników, wysyłane i przyjmowane maile, istniejące bazy danych i repozytoria – dokładnie wszystkie informacje utrwalone we wszystkich komórkach instytucji. Rejestr ten powinien być dostępny publicznie. Każda zainteresowana osoba powinna móc zażądać wglądu w każdy dokument z tego rejestru. Rejestr dokumentów, obok rejestru umów cywilnoprawnych, powinien być drugim podstawowym rejestrem gwarantującym dostęp do informacji publicznej.

To ciekawi społeczeństwo

Proponowana ustawa zawiera bardzo ważny zapis, nakazujący publikowanie informacji o programach wykonywania zadań publicznych. Zapis ten należy rozszerzyć i uściślić. Instytucje publiczne wprowadzają w życie nie tylko programy, ale także ich składowe, czyli projekty. Programy są zaś częścią składową strategii instytucji publicznych. Mówiąc ogólnie, są to działania (o różnym poziomie agregacji: elementarne to projekty, największe to strategie) mające określony czas trwania, budżet, produkty oraz efekty działania. Niektóre z nich są prowadzone na mocy decyzji rządowych i ustaw (np. reforma oświaty, reforma sądownictwa), inne w poszczególnych instytucjach publicznych.

Realizacja projektów i ich agregatów jest jedynym sposobem wdrażania zmian w każdej organizacji a także bezpośrednim sposobem osiągania niektórych ich celów. Rejestr umów cywilnoprawnych dotyczy projektów publicznych tylko częściowo – projekty są wykonywane przez instytucje publiczne z wykorzystaniem takich umów, ale zasadniczą ich częścią są działania strony publicznej. Ponadto proponowany rejestr umów cywilnoprawnych opisuje tylko sam fakt zawarcia umowy, natomiast zupełnie nie odnosi się do stanu prac.

Stan prac w projektach (programach, strategiach) jest niezwykle interesujący dla społeczeństwa. Czy prace związane z budową drugiej linii metra w Warszawie idą zgodnie z planem? Jak postępują prace związane z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego? Odpowiedzi na takie pytania są bardzo ciekawe i ważne dla obywateli – a proponowana ustawa nieprecyzyjnie nakazuje (lub nie nakazuje) ich publikowanie.

Prace do raportu

Należy utworzyć trzeci podstawowy rejestr, który będzie zawierał informacje o wszystkich projektach (programach, strategiach) publicznych. Dla każdego z nich w rejestrze najpierw, po uruchomieniu, należy umieścić jego plan, określający co najmniej harmonogram, terminy dostarczania produktów oraz budżet – w rozbiciu na jednostki czasu (kwartały, lata) i produkty. Następnie każdy projekt powinien regularnie raportować postępy w pracach w odniesieniu do przyjętego planu: co zostało zrobione, co nie zostało zrobione, ile to kosztowało. W razie odstępstw od planu upubliczniany powinien być opis opóźnień lub przekroczeń budżetu, podawane przyczyny odchyleń od planu oraz opis działań prowadzących do ich zniwelowania.

Takie same wymagania należy stawiać agregatom projektów: programom czy całym strategiom. Na tym wyższym poziomie raportowanie powinno się odnosić przede wszystkim do uzyskiwanych efektów, a nie do produktów. Nie: ile kilometrów światłowodów zostało położonych, ale: ile więcej ludności uzyskało dostęp do szybkiego internetu. W Stanach Zjednoczonych zwykłe programy rządowe muszą raportować i upubliczniać dane o postępie prac w odstępach półrocznych, a programy kluczowe – co kwartał. Instytucje stanowe mają swoje portale, w których upubliczniany jest postęp w prowadzeniu projektów. W Argentynie istnieje Bank Projektów Publicznych działający mniej więcej w opisywany sposób. Ponadto obywatele powinni mieć prawo wstępu na główne spotkania (zwane w języku kierowników projektów „spotkaniami statusowymi"), w trakcie których ocenia się stan zaawansowania prac projektu i analizuje plany dalszej ich realizacji.

Względnie niewielką zmianą w informowaniu społeczeństwa o działaniach administracji powinien być wymóg raportowania (nie tylko projektów) zawsze w odniesieniu do przyjętego planu. Niektóre polskie instytucje publikują swoje raporty bez porównania wyników z przyjętymi planami. Inne z kolei formułują okresowe (najczęściej roczne) plany usprawniania swoich działań, ale w następnych raportach już nie odnoszą się do uprzednio proponowanych usprawnień. Ustawa powinna nakazywać instytucjom publicznym raportowanie swoich prac (w tym usprawnień) zawsze w układzie: plan, realizacja planu, ewentualny opis i wyjaśnienie rozbieżności.