Ewa Łętowska: Złudzenie konstytucjonalisty

W obrocie funkcjonują koty Schrödingera, czyli nieważne, ale skuteczne decyzje administracyjne. Przypominam o tym w związku z dyskusją o legalności pozbawienia stanowiska Dariusza Barskiego, do niedawna prokuratora krajowego.

Publikacja: 25.04.2024 04:30

prof. Ewa Łętowska i prof. Ryszard Piotrowski

prof. Ewa Łętowska i prof. Ryszard Piotrowski

Foto: tv.rp.pl

Kot Schrödingera jest – jako bohater eksperymentu myślowego – jednocześnie żywy i martwy, co czyni go synonimem paradoksu. Ale takim paradoksem nie jest sytuacja, gdy decyzja administracyjna – nieważna, obarczona poważnymi wadami – funkcjonuje w obrocie. Taki akt obowiązuje czasem przez dziesiątki lat. I wywiera prawne skutki, zanim wadę ktoś dostrzeże, ujawni i zainicjuje kolejne sformalizowane postępowanie, uchylające domniemanie legalności wadliwej decyzji. Wystarczy przypomnieć sprawy reprywatyzacyjne. Wymaga to specjalnego „nieważnościowego” trybu, innego niż tryb zmiany decyzji administracyjnej w trybie zwykłym, bo po prostu chce się sprawę uregulować inaczej lub na nowo.

Postępowania „nieważnościowego” nie można uruchomić, gdy upłynęło lat 30 od doręczenia pierwotnej decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). W obrocie funkcjonują więc koty Schrödingera (nieważne, ale skuteczne decyzje administracyjne). I często bardzo długo „nikt o tym nie wie”. Przypominam tę oczywistość (dla obeznanych z k.p.a.). Czynię to w związku z dyskusją o legalności pozbawienia stanowiska Dariusza Barskiego, dotychczasowego prokuratora krajowego. Sprawa ma jaskrawy wymiar polityczny i on kładzie się cieniem na dyskursie prawnym, który ulega defiguracji.

Czytaj więcej

Bitwa o prokuratora krajowego

Dostrzegać a istnieć

Zmianę na stanowisku prokuratora krajowego zainicjował w styczniu br. nowy prokurator generalny Adam Bodnar. Znany i ceniony (także przeze mnie) autor, konstytucjonalista prof. Ryszard Piotrowski sarkastycznie w związku z tym stwierdza, że „(…) w zgodzie z konstytucją nie można, dokonując niespodziewanego odkrycia interpretacyjnego, zmierzać do przekreślenia obowiązującej ustawy, która nie pozwala usunąć prokuratora krajowego bez zgody prezydenta. To bardzo oryginalne rozwiązanie, godne Gogola albo Kafki – oto prokuratorzy nie są prokuratorami, chociaż w państwie o tym nie wiedziano. Ale się dowiedziano, bo taka była potrzeba polityczna”. Odwołanie do Gogola i Kafki wskazuje, że autor dopatruje się tu paradoksu na miarę kota Schrödingera.

Otóż sadzę, że prof. R. Piotrowski niepotrzebnie ironizuje na temat „rzekomo niespodziewanego odkrycia interpretacyjnego”, absurdu dwoistości statusu prokuratora-nieprokuratora i to z sugestią interesowności politycznej. A sarkazm i Gogol skłaniają do riposty w podobnym stylu. „Rewizor” Gogola kończy nieśmiertelna fraza: „Z czego się śmiejecie? Z samych siebie się śmiejecie...”. Bo przy bliższej analizie dogmatycznej nie potwierdza się druzgocąca diagnoza, chętnie eksploatowana politycznie, ani co do niekonstytucyjności, ani nowinkarstwa interpretacyjnego działania PG. To, że się czegoś nie dostrzega, nie znaczy, że nie istnieje.

Prokuratorem krajowym możne zostać jedynie osoba będąca prokuratorem. Zatem powołanie (decyzją administracyjną) na to stanowisko Dariusza Barskiego aktem z 18 marca 2022 r. wymagało wcześniejszej innej decyzji (ówczesnego prokuratora generalnego) z 16 lutego 2022 r., którą Dariusz Barski został przeniesiony ze stanu spoczynku (gdzie pozostawał od 2010 r.) do stanu czynnego. Nastąpiło to na podstawie art. 47 ustawy z 28 stycznia 2016 r., przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (DzU, poz. 178, PWProP).

Powrót ze stanu spoczynku oznaczał nie tylko zmianę sytuacji personalnej (służbowo-pracowniczej) Barskiego, ale i nadanie mu inwestytury, władztwa właściwego dla prokuratorów w stanie czynnym, którym to władztwem nie cieszą się spoczynkowcy. Zatem decyzja o powrocie do stanu czynnego nie należy do internów administracji, które ją wyłączają spod działania k.p.a. (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). Druga z tych decyzji (z 18 marca 2022 r.) obsadzała stanowisko prokuratora krajowego konkretną osobą. W styczniu 2024 r. prokurator generalny stwierdził (i powiadomił o tym stwierdzeniu Dariusza Barskiego), że jego powrót ze stanu spoczynku (a więc decyzja z 16 lutego 2022 r.) była dotknięta wadą nieważności (wydanie decyzji bez wymaganej podstawy prawnej). Przepis art. 47 PWProP stwarzał bowiem „okienko transferowe” między marcem i majem 2016 r., co było związane z obsadzeniem personalnym tworzonej wówczas Prokuratury Krajowej. Przepis, obowiązujący zresztą po dziś dzień, przewidywał tu szczególną, ograniczoną w czasie, opcję powrotu do stanu czynnego (co innego zresztą „obowiązywanie ustawy w czasie”, a co innego temporalny charakter zawartych w niej opcji).

Oczywiście cały czas istniała i istnieje druga, równoległa ogólna prawna podstawa powrotu spoczynkowców-prokuratorów do stanu czynnego. Regulują ją inne przepisy, mianowicie art. 127 ustawy – Prawo o prokuraturze (ustawa z 28 stycznia 2016 r., t.j. DzU z 2023 r., poz. 1360 ze zm.), odsyłające w tej mierze do prawa o ustroju sądów powszechnych. Kreują one tryb odmienny niż przewidziany w art. 47 PWProP. Zatem obie podstawy nie są wymienne i nie da się sprowadzać problemu do błahego „wpisania odmiennego numerka”. Prokurator generalny w styczniu 2024 r. nie stosował „odwołania” kończącego okres „normalnego” sprawowania urzędu, lecz akt naprawczy wymagający szczególnego trybu, będący konsekwencją tego, że Dariusz Barski nigdy nie został powołany na funkcję prokuratora krajowego w skuteczny sposób.

Czytaj więcej

Jest zwrot ws. prokurator Zapaśnik. W tle spór o prokuratora krajowego

Wadliwość decyzji

Co się stało w styczniu 2024 r.? Prokurator generalny stwierdził tu nieważność wydanej przez siebie decyzji sprzed dwóch lat, o powrocie Dariusza Barskiego ze stanu spoczynku. Nieważność stwierdza się z mocą wsteczną, od daty wydania decyzji unieważnianej, decyzja prokuratora generalnego tylko znosi domniemanie legalności, ujawniając to z datą decyzji unieważniającej. Ta ostatnia jest konstytutywna, bo stwarza nową sytuację w obrocie, ale deklaruje stan rzeczy co do decyzji wadliwej. Ujawniła zatem tym samym wadliwość innej decyzji, o obsadzeniu stanowiska prokuratora krajowego osobą, niespełniającą przesłanki podstawowej – prokuratorem krajowym może być tylko osoba będąca prokuratorem w stanie czynnym.

Natomiast Dariusz Barski taką osobą nie był. Odpadła zatem przesłanka umożliwiająca zajmowanie przezeń tego stanowiska.

To jednak sprawy nie kończy: w obrocie nadal pozostaje bowiem decyzja z 18 marca 2022 r. o powołaniu Dariusza Barskiego na stanowisko prokuratora krajowego. Nie uchylono jej bowiem formalnie, a ma ona wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ dotyczy osoby, której na to stanowisko powołać nie można. Ale wydanie decyzji stwierdzającej tę nieważność należy już nie do prokuratora generalnego, ale premiera. Aby sprawę zakończyć formalnie i zamknąć łańcuch postępowań w sprawie – należałoby taką decyzję wydać.

Zarzuty dotyczące dziwaczności, nowinkarstwa czy bezprawności działania prokuratora generalnego w styczniu 2024 r. są więc niezasadne. Niezasadne jest także dopatrywanie się w opisywanej sytuacji „odwołania” prokuratora krajowego, co zdaniem krytyków miałoby naruszać art. 14 prawa o prokuraturze, skoro odwołanie w tym trybie wymaga pisemnej zgody prezydenta. Cytowany przepis dotyczy jednak zmian w trybie „normalnym”, a to w wypadku rezygnacji, przejścia w stan spoczynku i właśnie poprzez odwołanie. Natomiast w niczym to nie uchybia istnieniu i stosowaniu procedury „nieważnościowej” normowanej w k.p.a., w generalny sposób, dla władczych stosunków w administracji, wynikających z decyzji administracyjnych. Natomiast żałować należy, że „pisma” skierowanego do prokuratora krajowego w styczniu 2024 r. wyraźnie nie nazwano decyzją stwierdzającą nieważność decyzji z 16 lutego 2022 r. o przywróceniu statusu prokuratora czynnego, że nie powołano się na k.p.a. i tryb nieważnościowy i że nie wskazano ścieżki odwoławczej. Bo przecież ta ostatnia istniała – na drodze sądowoadministracyjnej.

Czytaj więcej

Koniec bezkrólewia w Prokuraturze Krajowej? Spór między prawnikami trwa

Ironia i analiza

Tu ważne zastrzeżenie. Wyłączenie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., wyłączające spod działania tego aktu, jako interna „stosunki podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych” nie może wszak obejmować nadawania inwestytury w zakresie władztwa publicznoprawnego. A tak jest właśnie przy zmianie statusu prokuratora przechodzącego ze stanu spoczynku w status prokuratora czynnego. Tu przestroga dotycząca fałszywej analogii. Sytuacja prokuratorów kierowanych do świadczenia pracy w innej miejscowości (stosowane czasem jako represja) jest nieporównywalna. Taki prokurator bowiem nie doznaje żadnych zmian w zakresie swej inwestytury i dlatego te ostatnie sytuacje będą objęte wyłączeniem z k.p.a., a kontrolę tego rodzaju sytuacji mogą tu sprawować sądy pracy. Inaczej natomiast będzie, gdy „spoczynkowiec” wraca do stanu czynnego.

W pełni się zgadzam z profesorem Ryszardem Piotrowskim, gdy ubolewa nad uwiądem dyskursu publicznego i jego poziomem, gdy trafnie sprzeciwia się redukcjonizmowi oceny prawa, bo przecież: „Prawo nie rodzi się na sali sejmowej. Ono formalnie tam powstaje. Ważne konstrukcje prawne też nie lęgną się w głowach ministrów, tylko uczonych”. I ma rację, gdy podnosi, że naruszeniem konstytucji może być zlekceważenie „pewnej tradycji, generalnie całej aksjologii konstytucyjnej”, kulturowego zakorzenienia konstytucjonalizmu.

Nigdy bym więc też nie uciekła się do sarkastycznej uwagi z finału „Rewizora”, gdyby w sprawie objętej polemiką ironizowanie nie zastąpiło analizy dogmatycznej.

Kot Schrödingera jest – jako bohater eksperymentu myślowego – jednocześnie żywy i martwy, co czyni go synonimem paradoksu. Ale takim paradoksem nie jest sytuacja, gdy decyzja administracyjna – nieważna, obarczona poważnymi wadami – funkcjonuje w obrocie. Taki akt obowiązuje czasem przez dziesiątki lat. I wywiera prawne skutki, zanim wadę ktoś dostrzeże, ujawni i zainicjuje kolejne sformalizowane postępowanie, uchylające domniemanie legalności wadliwej decyzji. Wystarczy przypomnieć sprawy reprywatyzacyjne. Wymaga to specjalnego „nieważnościowego” trybu, innego niż tryb zmiany decyzji administracyjnej w trybie zwykłym, bo po prostu chce się sprawę uregulować inaczej lub na nowo.

Pozostało 94% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Fundusz nieprawidłowości. Ktoś za to odpowie, ale czy ci, którzy powinni?
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: ZUS in Digital Age, czyli zlikwidować urzędy skarbowe
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Kampania za rządowe pieniądze? Krzysztof Szczucki prochu nie wymyślił
Opinie Prawne
Piotr Podgórski: Jak walką z cyberzagrożeniem wylewamy dziecko z kąpielą
Opinie Prawne
Tomasz Justyński: Czy to już koniec zasiedzenia, jakie znamy?
Materiał Promocyjny
CERT Orange Polska: internauci korzystają z naszej wiedzy