Wątpliwe zarzuty Komisji Europejskiej w sprawie emerytur

Komisarze UE odpowiedzialni za sprawy zatrudnienia i równouprawnienia płci wystosowali pismo do władz polskich, w którym wyrazili swoje zastrzeżenia prawne wobec polskich przepisów przywracających zróżnicowany wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn. Chodzi o te zawarte w ustawie z 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz niektórych innych ustaw ponownie wprowadzające odmienny wiek emerytalny dla kobiet (60 lat) oraz mężczyzn (65 lat). Odwracają one skutki poprzednich zmian w polskim systemie emerytalnym dokonanych w 2012 r. Zdaniem komisarzy UE, rozwiązanie wprowadzone w w 2016 r. ma charakter dyskryminujący i „nie jest zgodne z literą i duchem prawa europejskiego". Jest to przejaw bardzo progresywistycznej wykładni prawa unijnego. Stanowisko to jest bardzo dyskusyjne.

Pole do dyskusji

W Unii Europejskiej nie ma przepisów, które by w sposób wyraźny i bezwzględny zakazywały państwom członkowskim różnicowania wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn w powszechnym systemie emerytalnym. Relewantne w tym względzie przepisy prawa unijnego są w prawie pierwotnym oraz wtórnym.

W prawie pierwotnym UE obowiązuje nakaz równego traktowania kobiet i mężczyzn oraz zakaz dyskryminacji ze względu na płeć (art. 21 ust. 1 Karty praw podstawowych UE). Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądów unijnych akcentuje się, że równe traktowanie nie oznacza traktowania wszystkich podmiotów (osób) w sposób jednakowy, gdyż jeżeli ze względu na przedmiot i cel określonej regulacji prawnej sytuacja (faktyczna lub prawna) pewnych kategorii podmiotów jest odmienna, różne potraktowanie tych podmiotów nie jest przejawem dyskryminacji (np. C 177/10, pkt 65; C 16/15, pkt 64). Ponadto proporcjonalne odstępstwa od zasady równego traktowania mogą być ustanawiane z uwagi na cele interesu ogólnego lub na potrzebę ochrony innych praw i wolności (art. 52 ust. 1 Karty). W rezultacie, art. 21 ust. 1 Karty nie wyklucza dopuszczalności zróżnicowania przez państwa członkowskie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn, jeśli zostanie wykazane, że w danym państwie sytuacja kobiet i mężczyzn w sferze zatrudnienia oraz w kontekście ról społeczno-zawodowych jest odmienna albo też jeśli jest to uzasadnione w szczególności względami sprawiedliwości wyrównawczej.

Z kolei art. 157 traktatu o funkcjonowaniu UE nakazuje państwom członkowskim stosowanie zasady równego wynagrodzenia dla pracowników płci męskiej i żeńskiej za taką samą pracę lub pracę takiej samej wartości. Jednakże pojęcie „wynagrodzenia" w rozumieniu tego przepisu nie obejmuje korzyści gwarantowanych przez systemy zabezpieczenia społecznego, w tym świadczeń emerytalnych, które są regulowane przez ustawodawstwo krajowe (C-351/00, pkt 39).

W prawie wtórnym UE obowiązuje w omawianym zakresie dyrektywa Rady 79/7 z 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. To właśnie na nią powołują się komisarze UE wytykający Polsce naruszenie prawa UE przez ustanowienie zróżnicowanego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Rzeczywiście, dyrektywa 79/7 ustanawia zasadę równego traktowania, oznaczającą brak jakiejkolwiek (bezpośredniej lub pośredniej) dyskryminacji ze względu na płeć, w szczególności jeżeli chodzi o: zakres stosowania systemów ubezpieczenia społecznego i warunki objęcia tymi systemami, obowiązek opłacania i obliczanie wysokości składek, obliczanie wysokości świadczeń oraz warunki dotyczące okresu wypłaty świadczeń (art. 4 ust. 1). Jednakże art. 7 ust. 1 lit. a) powołanej dyrektywy wyraźnie stanowi, że nie narusza ona prawa państw członkowskich do wyłączenia z jej zakresu „ustalenia wieku emerytalnego dla celów przyznania rent i emerytur oraz skutków mogących z tego wypływać w odniesieniu do innych świadczeń". Oznacza to, że ustalenie przez państwo członkowskie odmiennego wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn mieści się w zakresie dozwolonych przez unijnego prawodawcę odstępstw (wyjątków) od dyrektywy 79/7 i nie oznacza naruszenia jej przepisów.

Bardziej rygorystyczne i bezwzględne w swojej treści są przepisy dyrektywy 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy. Dyrektywa 2006/54 wyraźnie stanowi, że sprzeczne z przewidzianą w niej zasadą równego traktowania są przepisy krajowe, które posługują się pojęciem płci bezpośrednio lub pośrednio przy ustanawianiu różnego wieku emerytalnego (art. 9 ust. 1 lit. f) dyrektywy). Trzeba wszakże podkreślić, że dyrektywa 2006/54 obejmuje swoim zakresem zastosowania jedynie uzupełniające (dodatkowe) systemy zabezpieczenia społecznego pracowników, istniejące obok i niezależnie od powszechnych systemów emerytalnych i nieobjęte dyrektywą 79/7 (art. 2 ust. 1 lit. f) w zw. z art. 1 dyrektywy 2006/54). Dyrektywa 2006/54 mogłaby zatem dotyczyć istniejącego w Polsce tzw. III filaru ubezpieczeń społecznych, nie zaś powszechnego (podstawowego) systemu emerytalnego.

Należy wreszcie zwrócić uwagę na przepisy dyrektywy Rady 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Art. 6 ust. 2 dyrektywy 2000/78 stanowi, że państwa członkowskie mogą uznać, że nie stanowi dyskryminacji ze względu na wiek ustalanie, dla potrzeb systemów zabezpieczenia społecznego pracowników, zróżnicowanego wieku przyznania lub nabycia praw do świadczeń emerytalnych dla pracowników lub grup pracowników, pod warunkiem że nie stanowi to „dyskryminacji ze względu na płeć". Również i ten ostatni przepis nie wyklucza w sposób bezwzględny dopuszczalności zróżnicowania w danym państwie członkowskim wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Przyjęta w dyrektywie definicja „dyskryminacji" – identyczna z koncepcją przyjmowaną w całym prawie unijnym – zakłada, że jest to mniej przychylne traktowanie danych osób niż traktowanie innych znajdujących się „w porównywalnej sytuacji" (art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/78). Jak więc widać, jest to kolejny przepis unijny implikujący konieczność badania przez państwa członkowskie, czy dla potrzeb ich systemów emerytalnych, w tym zwłaszcza w kontekście ustawowych celów tych systemów, sytuacja kobiet i mężczyzn (w tym ich sytuacja zawodowa oraz związana z ich rolami społecznymi) jest taka sama czy też odmienna. Przy czym w razie stwierdzenia takiej odmienności różny wiek emerytalny dla obu tych grup nie stanowi zakazanej dyskryminacji.

Niekorzystna sytuacja

W warunkach polskich istnieje wiele merytorycznych argumentów przemawiających za tym, że sytuacja kobiet na rynku pracy oraz w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym różni się na niekorzyść w porównaniu z sytuacją mężczyzn. I to mimo zmian, jakie zaszły w tym zakresie w ostatnich dwóch lub trzech dekadach. Kobiety, generalnie rzecz biorąc, doświadczają podwójnych lub nawet potrójnych obciążeń z uwagi na jednoczesne wykonywanie pracy zawodowej, pracy w gospodarstwie domowym oraz opieki nad rodziną, w tym nad osobami starszymi lub chorymi. Przeprowadzane w tym zakresie badania wskazują, że prace domowe oraz opieka nad członkami rodziny wciąż są wykonywane głównie przez kobiety (J. Szczepańska, 2007; Diagnoza Społeczna 2015, red. J. Czapiński, T. Panek). Badania wskazują przy tym, że w sensie ekonomicznym wartość pracy domowej wykonywanej nieodpłatnie przez kobiety jest w istocie równa wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (B. Budrowska, 2006). Powołując się na powyższe oraz na inne podobne argumenty ze sfery życia zawodowego, społecznego oraz rodzinnego kobiet i mężczyzn polski Trybunał Konstytucyjny uznał w przeszłości, że ustawowe zróżnicowanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Różnice te należy bowiem uznać za naturalny, utrwalony społecznie rezultat nierównego podziału funkcji macierzyńskich i wychowawczych w rodzinie oraz równoczesnego obciążenia kobiet zarówno pracą zawodową, jak i obowiązkami rodzinnymi (K 63/07).

Okiem trybunałów

Warto tu dodać, że Trybunał Sprawiedliwości UE nie uznał nigdy, że zróżnicowanie wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn jest samo w sobie niezgodne z prawem unijnym. Niezgodne z unijną zasadą równości są natomiast rozwiązania powodujące, że w związku z odmiennym dla kobiet i mężczyzn wiekiem emerytalnym powstają dla jednej z tych płci pewne dodatkowe korzyści lub obciążenia w innych sferach niż ubezpieczenie społeczne, np. dopuszczalność wcześniejszego zwalniania pracowników-kobiet w związku z szybszym osiągnięciem przez nie wieku emerytalnego (C 356/09) lub przyznanie kobietom pewnych ulg podatkowych po osiągnięciu przez nie (szybciej niż mężczyźni) wieku emerytalnego (C 207/04). Akurat w Polsce od wielu już lat obowiązuje reguła, że samo osiągnięcie wieku emerytalnego nie może stanowić podstawy do wypowiedzenia pracownikowi umowy o pracę (uchwała SN, II PZP 13/08), a więc w tym zakresie kobiety nie są dyskryminowane ze względu na wiek w porównaniu z mężczyznami.

W świetle orzecznictwa TSUE uzasadniona jest konkluzja, że państwa członkowskie mogą ustanawiać odmienny wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn pod warunkiem, że są one w stanie wykazać istnienie relewantnych różnic pomiędzy obu płciami, w tym w sferze zawodowej, społecznej lub rodzinnej, zasadnych z uwagi na przedmiot i cel przepisów o ubezpieczeniu społecznym (J. Mulder, 2017; K. Koldinská, 2011).

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że czynione przez komisarzy UE zarzuty względem polskich przepisów przywracających różny wiek emerytalny dla kobiet i mężczyzn są bardzo wątpliwe merytorycznie. Nie uwzględniają one specyficznych różnic istniejących w Polsce pomiędzy obu płciami w zakresie ich ról społecznych w ramach tradycyjnego modelu rodziny, co wciąż stanowi polską specyfikę na tle cywilizacyjnej i kulturowej rewolucji, jaka dokonała się w tym zakresie w innych państwach europejskich. W świetle traktatowego obowiązku szanowania przez UE tożsamości narodowych państw członkowskich (art. 4 ust. 2 TUE), działania Komisji Europejskiej w omawianej tutaj materii powinny być bardziej uwrażliwione na polskie tradycje, obyczaje, sposoby zachowań oraz normy społeczne.