Leonard Etel: warto wrócić do pomysłów z projektu nowej ordynacji

Co by pan zrobił, gdyby w tym trudnym czasie od pana zależało prowadzenie polityki podatkowej rządu?

Na razie ta polityka idzie ogólnie we właściwym kierunku, choć nie uniknięto wielu błędów w przepisach antykryzysowych. Dobrze, że zdecydowano się na odroczenie terminów rozliczeń czy umorzenie odsetek od należności odroczonych albo rozłożonych na raty. To jednak nie wszystkim pomoże. Zamknięte firmy nie mają dochodów ani obrotów, więc odroczenie podatku dochodowego ani VAT niewiele im daje. Pomoc będzie im najbardziej potrzebna, gdy wznowią działalność. Wtedy przyjdzie pora na kolejny etap pomocy, czyli umarzanie zobowiązań podatkowych. Ale już teraz można im pomagać, umarzając podatki majątkowe, np. od nieruchomości czy od środków transportowych. One nie są bowiem uzależnione od obrotu czy dochodu. Dlatego myślę, że rząd powinien jasno powiedzieć: teraz mamy pierwszy etap ułatwień w postaci odraczania podatków, ale trzeba też przewidzieć kolejny etap: realną pomoc polegającą na umarzaniu podatków.

Jakie błędy popełniono w antykryzysowych przepisach podatkowych?

Wiele z nich sformułowano pewnie z dobrymi intencjami, ale ich twórcom zabrakło wyobraźni, a może i wiedzy o prawie i praktyce. Na przykład w art. 15zzs ustawy antykryzysowej przewidziano zawieszenie terminów postępowań, ale też umożliwiono organowi skarbowemu wydanie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. Dobra intencja, bo po co czekać, gdy sprawa jest prosta? Tylko że te sprawy nie zawsze są proste, a sytuacja czarno-biała. Bo podatnik może prosić o umorzenie zaległości podatkowych, ale okazuje się, że z różnych przyczyn można umorzyć tylko częściowo. Albo gdy podatnik występuje o 1000 zł zwrotu nadpłaty, ale się pomylił w wyliczeniach i okazuje się, że należy mu się 900 zł. No i urząd skarbowy ma związane ręce. Może czekać na koniec stanu epidemii i wtedy wydać decyzję, ale w międzyczasie podatnik wpadnie w jeszcze większe kłopoty.

Czytaj także: Koronawirus - podatki: tarcza antykryzysowa nie zawiesiła kontroli i wszystkich terminów

Czy przy odrobinie dobrej woli taki urząd mógłby się skontaktować z podatnikiem i ustalić właściwe kwoty?

Mógłby i czasem tak się dzieje, ale urzędnikom brak podstaw do takich porozumień. Zresztą w ogóle konsultacje i porozumiewanie się w czasach kryzysowych to osobny temat.

Jeszcze o tym porozmawiamy. A jakie jeszcze luki widzi pan w „tarczy"?

Niektóre przepisy dublują to, co już wcześniej uregulowano. Jest np. art. 15za tej ustawy, według którego nie nalicza się opłaty prolongacyjnej od rozłożonych na raty albo odroczonych zobowiązań. Tylko że jest również art. 57§ 5 ordynacji podatkowej, też przewidujący, że nie nalicza się takiej opłaty od należności odroczonych ze względu na klęskę żywiołową lub wypadek losowy. Urzędnicy znów będą mieli kłopot proceduralny: który przepis zastosować.

Może twórcy ustawy antykryzysowej bali się używania określenia „klęska żywiołowa", bo przecież formalnie nie ogłoszono stanu nadzwyczajnego związanego z taką klęską.

W ordynacji nie ma odniesienia do ogłoszonego stanu klęski, tylko do klęski żywiołowej jako takiej. A przecież gołym okiem widać, że to los przyniósł nam ten żywioł, jakim jest dzisiejsza epidemia, więc przesłanki tego przepisu z ordynacji można uważać za spełnione. Mam wrażenie, zresztą nie tylko w tym przypadku, że twórcom przepisów antykryzysowych zabrakło systemowego myślenia. Kolejnym przykładem jest to, że dopiero w drugiej wersji tarczy uregulowano kwestię stosowania ulg w spłacie podatków jako pomocy zgodnej z warunkami określonymi w komunikacie Komisji Europejskiej dotyczącym zapobiegania poważnym zakłóceniom w gospodarce spowodowanym koronawirusem (art. 15zzzh tarczy). Wcześniej te ulgi mogły być stosowane tylko w pomocy de minimis, a więc o znacznie niższym limicie (do 200 tys. euro w ciągu trzech lat). Zresztą każdy, kto stara się o ulgi, o których rozmawiamy, musi złożyć stosowny wniosek. Widział pan, jak on wygląda?

Widziałem i przeraziłem się. Długi i skomplikowany. Dwanaście stron.

Wzór tego formularza ustalono dziesięć lat temu w rządowym rozporządzeniu. Przydałoby się, by teraz maksymalnie go uprościć. Zrobił tak prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, proponując taki uproszczony wzór. Tylko dlaczego nie Rada Ministrów w rozporządzeniu, czyli w prawie powszechnie obowiązującym? Jak ma do tego podejść urzędnik podejmujący decyzję o ułatwieniu dla firmy?

Pewnie prawnicy z Kancelarii Premiera zajmowali się kodeksem wyborczym.

Ubolewania godna jest ta awantura wyborcza. Trzeba zająć się sprawami ważnymi. Wprawdzie sprawa pomocy publicznej zahacza o kwestie prawa europejskiego, ale rząd może sam określić wzór tego wniosku bez oglądania się na Brukselę.

Jak wyobraża pan sobie ten drugi etap pomocy, czyli darowanie podatków?

Jest dziś pewna niedoskonałość przepisów ordynacji podatkowej polegająca na tym, że o zaniechaniu poboru podatków może decydować tylko minister finansów. Organ skarbowy może co najwyżej umarzać zaległości podatkowe, jeśli już takie się pojawią. Pewnie lepiej by było, gdyby to organ skarbowy, będący zawsze bliżej podatnika i znający lepiej jego sytuację, mógł mieć takie kompetencje. Zaniechanie poboru lub ustalania zobowiązania jest lepsze, bo działa na przyszłość, umożliwia uwolnienie podatnika od podatków, których termin płatności jeszcze nie minął. Podatnik może wnioskować np. w maju o to, aby organ zaniechał poboru rat podatku za czerwiec, lipiec, sierpień itd., bez czekania, aż staną się one zaległościami.

Czy dzisiejsza sytuacja może być bodźcem do trwalszej reformy podatków lokalnych?

Nawet powinna, zresztą w tarczy przewidziano przepis, który mógłby zostać w prawie na stałe. Otóż zezwolono gminom na zwalnianie poszkodowanych kryzysem przedsiębiorców z podatku od nieruchomości oraz odraczanie do 30 września terminów zapłaty jego trzech rat. Podobny przepis, uwzględniający sytuacje nadzwyczajne, mógłby pozostać na stałe. Bo dziś rada gminy może wprowadzać jedynie zwolnienie przedmiotowe. Może np. zwolnić określone budynki, ale nie może już wskazać, że chodzi o budynki przedsiębiorców, którzy zostali poszkodowani w wyniku epidemii. Podobne uprawnienie powinno dotyczyć terminu płatności rat. Pozwoliłoby to samorządom na większą elastyczność w ich gminnej polityce podatkowej. Gdyby takie uprawnienia już istniały, w ogóle to rozwiązanie tarczowe nie byłoby potrzebne, a rady gmin już w marcu mogłyby podejmować stosowne uchwały.

Wspomina pan, że organ podatkowy jest bliżej przedsiębiorcy i to on powinien decydować. Ministerstwo Finansów rozesłało nawet wytyczne w sprawie tych decyzji. Na pierwszy rzut oka wyglądają rozsądnie, bo zalecają – powiedzmy – rozsądną łaskawość wobec podatników.

Nie można odmówić dobrej woli twórcom wytycznych. Gorzej, że niektóre z tych zaleceń są sprzeczne z prawem. Wyobraźmy sobie naczelnika urzędu skarbowego, na którego biurko trafia wniosek o umorzenie zaległości podatkowych powstałych, powiedzmy, od lutego do kwietnia tego roku. Ordynacja podatkowa wskazuje, by ustalać ważny interes podatnika jako przesłankę udzielenia ulgi na dzień wydania decyzji. Tymczasem wytyczne sugerują, by inaczej traktować zaległości powstałe przed i po 1 marca. W ordynacji nic nie ma o dacie powstania zaległości.

Te wytyczne jednak ułatwiają życie podatnikom, bo przewidują np. składanie różnych wniosków zwykłym e-mailem zamiast na papierze.

Bardzo dobry pomysł. Tylko dlaczego nie wprowadzono tej reguły do ordynacji podatkowej? Zastrzeżono co prawda, że papierową wersję będzie można dostarczyć już po epidemii, ale w momencie podejmowania decyzji urzędnik tak naprawdę nie będzie miał do niej podstawy. Takie decyzje będzie można potem podważać z tego właśnie proceduralnego względu. Będą zwyczajnie nieważne. Inny błąd z tych wytycznych dotyczy zwrotu nadpłat. MF mówi: jeśli jest nadpłata, to zwracajcie ją podatnikom na konta, a nie na odroczone zaległości podatkowe. I tyle. Ale urzędnik wydający decyzję wie, że ordynacja podatkowa każe mu w pierwszej kolejności zaliczać nadpłatę na poczet zaległości podatkowych. Jeśli podatnik takie ma, to urzędnik będzie w kropce: stosować wytyczne czy prawo?

Może wytyczne łatwiej było napisać.

Skoro można było w ciągu kilkunastu godzin przygotować zmianę kodeksu wyborczego, to dlaczego nie napisano projektu zmiany ordynacji?

Tak czy inaczej będzie trzeba dużo urzędniczego rozsądku. Tymczasem ustawa antykryzysowa przewiduje możliwość ograniczania pensji i zwolnień, także w skarbówce...

Taki przepis jest potrzebny, bo w realiach kryzysu administracja też powinna oszczędzać. Wydatki osobowe to przecież poważna część jej budżetu. Ale to przepis „na wszelki wypadek". Konkretne decyzje o zwolnieniach powinny być przemyślane. W końcu podatki to skomplikowana materia, wymagająca dużego doświadczenia w podejmowaniu decyzji. To ważne zwłaszcza w czasach kryzysu, gdy wielu przedsiębiorców będzie miało kłopoty ze spłatą podatków, a od mądrych decyzji naczelników urzędów skarbowych może zależeć ich dalszy byt.

Co im trzeba, by się porozumieć z podatnikiem?

Na pewno trzeba większej elastyczności.

Taką elastyczność przewidywał projekt nowej ordynacji przygotowany przez komisję kodyfikacyjną, którą pan kierował. Może warto do niego wrócić?

Wątpię, by w dzisiejszej sytuacji Ministerstwo Finansów chciało i miało zaplecze kadrowe, by zajmować się tak dużym i kompleksowym projektem. Ale pewnie można wykorzystać niektóre fragmenty naszego projektu, dotyczące niewładczych procedur załatwiania spraw, w tym negocjacji z urzędem skarbowym, mediacji i porozumień. Aż się prosi, by istniała procedura zawierania umowy organu podatkowego z podatnikiem albo jakąś grupą podatników. W praktyce może wystąpić taka sytuacja, że w miejscowości żyjącej z turystyki hotele i pensjonaty stracą na braku turystów. Lokalny urząd skarbowy czy władze gminne mogą uzgodnić z właścicielami hoteli i restauracji, że na razie odroczą terminy płatności niektórych danin, a gdyby różne epidemiczne zakazy trwały poza ustaloną datę – umorzą zaległości. Różne elementy takiej umowy można by oczywiście negocjować. Być może takie porozumienie nie zadowalałoby wszystkich, ale podatnicy mieliby przynajmniej jasną perspektywę, czego mogą się po organach skarbowych spodziewać i jak planować swoje finanse.