Egzaminy prawnicze 2019: powtórka z prawa administracyjnego

Tegoroczne egzaminy zawodowe dla adwokatów i radców prawnych odbędą się w terminie od 26 do 29 marca 2019 r. Tak jak każdego roku wraz z Wydawnictwem CH Beck pomagamy się do nich przygotować. Raz w tygodniu, w każdą środę, na łamach „Rzeczpospolitej" publikujemy materiały, dzięki którym łatwiej będzie zdać egzamin. Dziś ruszamy z powtórką z prawa administracyjnego.

Czytaj także:

Egzamin prawniczy 2019: jak uzasadnić apelację

Egzamin zawodowy 2019: powtórka z orzecznictwa

Egzaminy prawnicze 2019: powtórka z pisania apelacji

Egzaminy prawnicze 2019: kazusy z prawa gospodarczego

Egzaminy prawnicze 2019: jak napisać apelację

Egzaminy prawnicze 2019: kazusy z prawa cywilnego

Ostatni dzwonek na powtórkę dla przyszłych adwokatów i radców

Pojęcia strony i interesu prawnego

W myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Na tle cytowanego przepisu powszechnie przyjmuje się, że – jak to zostało ujęte w wyroku NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1529/07 – pojęcie strony „może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego" .

Źródłem interesu prawnego będzie przede wszystkim norma prawna dekodowana z konkretnego przepisu lub przepisów prawa materialnego administracyjnego. Nie jest to jednak zasada absolutna, o czym świadczą przykłady z orzecznictwa:

„Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego" (wyrok NSA z 12 września 2013 r., II OSK 889/12).

„Aby mieć interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, niekoniecznie trzeba być właścicielem nieruchomości, a interes prawny, o którym mówi art. 28 k.p.a., może wynikać z całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie" (wyrok NSA z 13 września 2000 r., V SA 618/99).

UWAGA! Zarzucając w skardze (odpowiednio w skardze kasacyjnej) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania danego podmiotu za stronę postępowania, należy w każdym przypadku wskazać dodatkowo („w związku" z ww. przepisem) także przepis prawa materialnego (administracyjnego lub np. cywilnego), z którego wywodzony jest interes prawny (wyrok NSA z 12 marca 2008 r., I OSK 401/07).

Jak jest przy podziale

Powszechnie przyjmuje się, że – jak to ujęto w wyroku NSA z 7 grudnia 2011 r. (I OSK 82/11) – „Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości". Obowiązywanie takiej zasady potwierdzają przykłady z orzecznictwa:

„Tylko osoby wymienione w art. 97 ust. 1 i 2 o gospodarce nieruchomościami mogą być stronami postępowania podziałowego. Inne osoby nie mogą w tym postępowaniu skutecznie uczestniczyć ani też przeciwdziałać podziałowi" (wyrok NSA z 16 września 2009 r., I OSK 1275/08).

„Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej" (wyrok NSA z 9 marca 2011 r., I OSK 669/10).

„Nawet właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a." (wyrok WSA z 11 czerwca 2014 r., II SA/Po 353/14).

„W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Taki kierunek wykładni dominuje także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 26 października 2001 r. (II SA/Ka 287/00) NSA stwierdził, iż »...zasadą jest, że właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki niebędącej ich własnością«. Uwzględniając zatem powyższe, zasadnie Kolegium uznało, że (...) w przedmiotowym postępowaniu uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania z ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości" (wyrok WSA z 13 stycznia 2016 r., II SA/Gl 970/15).

Można wszakże spotkać także orzeczenia szerzej ujmujące krąg stron postępowania podziałowego – w tym włączające do tego kręgu, w określonych przypadkach, właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Druga strona medalu

„W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione ? posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawiane są dostępu do drogi publicznej" (wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09).

„[...] w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania (por. wyroki NSA z 9 marca 2011 r., I OSK 669/10 i z 27 listopada 2008 r., I OSK 1688/07). Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Jednakże reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w  wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (wyr. NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09).

„Należy zgodzić się z poglądem, iż stroną postępowania o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości dzielonej. Podział bowiem może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. Nie może on naruszać granic zewnętrznych, tj. nieruchomości z nimi sąsiadujących. Tak jest co do zasady. Jeżeliby natomiast okazało się, że podział, wbrew zasadzie, dokonany w granicach wewnętrznych, wyszedł poza nie i naruszył granice sąsiednich nieruchomości, to wówczas właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu podziałowym (...) Jeżeli natomiast podział granic wewnętrznych nie narusza, ale właściciele nieruchomości podzielonych naruszają granice sąsiednich nieruchomości, ochrona w takim przypadku nie jest przedmiotem prawa administracyjnego, ale cywilnego" (wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14).

„[...] podział nieruchomości na wniosek właściciela gruntu nie oddziałuje co do zasady na grunty sąsiednie. Wynik postępowania podziałowego wywoła bowiem skutki prawne wyłącznie w sferze właściciela nieruchomości dzielonej. (...) Tym samym interes prawny (...) posiada co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości dzielonej. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego. (...) Nie przysługuje im także przymiot strony postępowania (wyrok NSA z 27 października 2016 r., I OSK 3074/14). Wyjątek zachodzi jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości mógłby w jakiś sposób wpływać na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09).

Ograniczenie kręgu stron postępowania z mocy przepisów szczególnych

Niekiedy, w odniesieniu do określonej kategorii spraw, przepisy ustaw szczególnych zakreślają krąg stron postępowania w sposób odmienny – zwykle węziej – niż czyni to art. 28 k.p.a. Przykładów w tym zakresie dostarczają w szczególności przepisy ustawy – Prawo budowlane, jak np. jej art. 28 ust. 2 oraz art. 59 ust. 7. Przepisy te – jako regulacje o statusie „wyjątków" od zasady – nie powinny być interpretowane rozszerzająco (zgodnie z regułą: exceptiones non sunt extendendae), tj. rozciągane na inne („pokrewne") kategorie spraw – co potwierdzają poniższe przykłady z orzecznictwa (podkr. T.G.):

„Przepis art. 28 ust. 2 PrBud, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 PrBud ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko dotyczących pozwolenia na budowę, a nie legalizacji robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia". [wyr. NSA z 14.6.2012 r., II OSK 508/11, CBOSA]