Jak zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Tworzenie prawa w Polsce kojarzy się głównie z ul. Wiejską w Warszawie i znajdującym się tam parlamentem. Ale prawo to jest również kreowane przez jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności przez jej organy uchwałodawcze – radę gminy, radę powiatu czy też sejmik województwa. Podatek od nieruchomości, opłata od posiadania psa czy też kształtowanie polityki przestrzennej to tylko przykłady możliwych obszarów regulowanych uchwałami organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Nie tylko prawo do skargi

Prawo pochodzące od jednostek samorządu terytorialnego przenika naszą codzienność, wpływając na sferę nie tylko uprawnień, ale i obowiązków. Zdarza się ponadto, iż wiele z wspomnianych uchwał spełnia przy tym cechy aktu prawa miejscowego, wymienionego wprost w art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, posiadając moc powszechnie obowiązującą na terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego.

Okazuje się jednak, iż obywatele nie są tylko biernymi „odbiorcami" wszystkich wspomnianych regulacji pochodzących od danej jednostki samorządu terytorialnego, zwłaszcza gdy naruszają one ich interes prawny lub uprawnienie. Ustawodawca przyznał im określony instrument w postaci skargi do sądu administracyjnego. Można z niego skorzystać, gdy uchwały rady gminy, organu powiatu lub organu samorządu województwa podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej naruszają interes prawny lub uprawnienie, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym czy też art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Dodać przy tym należy, iż organ nadzoru nad daną jednostką samorządu terytorialnego, a także prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich również mają możliwość zaskarżenia wspomnianych aktów do sądu administracyjnego, wspomagając obywatela we wspomnianej walce.

Zdarza się jednak, że w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego można być nie tylko podmiotem skarżącym – wobec naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale także uczestnikiem tego postępowania. W pewnych sytuacjach, po spełnieniu przewidzianych prawem przesłanek, wstąpienie do postępowania w charakterze uczestnika jest bowiem możliwe na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis ten stanowi, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, może zgłosić swój udział w postępowaniu, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uprawnienie to przysługuje również organizacji społecznej, w sprawach innych osób, jeżeli dotyczy ona zakresu jej statutowej działalności, a udział tej organizacji odpowiada celowi postępowania sądowoadministracyjnego i sprzyja społecznej kontroli postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 28 września 2009 roku, sygn. akt: II GZ 55/09).

Szeroka interpretacja pojęcia

Właściwa interpretacja pojęcia „postępowanie administracyjne" wskazanego w art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odgrywa kluczową rolę w odniesieniu do możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych niż skarżący podmiotów, w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w przeszłości przyjmowano, iż pojęcie „postępowania administracyjnego", o którym mowa w omawianym przepisie, dotyczy jedynie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, o którym mowa w art. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Tak wąskie rozumienie tego pojęcia wykluczało możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym danego podmiotu, jeżeli nie było ono poprzedzone procedurą uregulowaną we wspomnianym kodeksie, np. dotyczyło uchwalania planów miejscowych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 29 stycznia 2015 roku, sygn. akt: II OZ 52/15 oraz z 14 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OZ 1306/11).

Obecnie jednak zarówno w doktrynie, jak i w najnowszym orzecznictwie sądowym wyraźnie przeważa stanowisko, zgodnie z którym redakcja art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do tak wąskiego rozumienia pojęcia „postępowania administracyjnego". Podkreśla się bowiem, iż gdyby ustawodawca chciał postawić znak równości pomiędzy tym pojęciem a art. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, to wówczas uczyniłby to wprost poprzez odesłanie lub powołanie się na przepisy tego kodeksu, jak czyni to m.in. w art. 17, czy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Należy zatem przyjąć szerokie rozumienie pojęcia „postępowanie administracyjne", obejmującego wszystkie rodzaje spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności publicznej jest przedmiotem kontroli, a nawet wówczas, gdyby takiego postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi w istocie nie było. Nie można bez wyraźnego przepisu ustawy wyłączyć w całości bądź w części stosowania niektórych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ograniczałoby to zakres kognicji sądów administracyjnych wynikający z art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 17 lipca 2015 roku, sygn. akt: II OZ 667/15, z 15 kwietnia 2015 roku, sygn. akt: II OZ 228/15, z 14 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II OZ 457/13 oraz z 26 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II OZ 338/12).

Wskazana szeroka wykładnia pojęcia „postępowanie administracyjne" jest również spójna z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz realizacją prawa do sądu, statuowanymi w art. 2 oraz art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wynik postępowania a interes prawny

Osoba ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, powinna wykazać, iż wynik postępowania będzie miał wpływ na jej interes prawny (nie zaś interes faktyczny), wywodzony z normy prawa materialnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II OZ 369/10). Interes prawny powinien zatem mieć swoje źródło w przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 13 stycznia 2009 roku, sygn. akt: II OZ 1382/08 oraz z 14 maja 2009 roku, sygn. akt: I OZ 505/09).

Dodać także należy, iż interes prawny powinien być „własny", konkretny, bezpośredni i realny. W najnowszym orzecznictwie sądowym podnosi się ponadto, iż w przypadku wnioskowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można żądać od wnioskodawcy, aby spełnił tożsame warunki, jak skarżący korzystający z uprawnień wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada bowiem w tym zakresie dodatkowych obowiązków ani nie odsyła do innego aktu prawnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 17 lipca 2015 roku, sygn. akt: II OZ 667/15).

Zaznaczyć również należy, iż wstąpienie do postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego nie musi odnosić się wyłącznie do sytuacji, w której wstępujący pragnie kwestionować taki akt. Udział w tym postępowaniu może służyć bowiem także „obronie" uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Dopuszczony do udziału w tym postępowaniu uczestnik będzie wówczas pozostawał w opozycji wobec stanowiska skarżącego. W praktyce zestawienie przeciwstawnych interesów może wystąpić m.in. wówczas, gdy dany podmiot wnosi skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, żądając stwierdzenia jej nieważności, zaś inny podmiot, jako inwestor, który zrealizował inwestycję na obszarze objętym tym planem, będzie podnosił argumenty wskazujące na brak wadliwości tego aktu.

Wymogi dotyczące wniosku

Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się na piśmie z zachowaniem wymogów formalnych pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uprawnienia tego można skorzystać zarówno na etapie postępowania przed sądem I instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Złożenie stosownego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest ograniczone terminem, zatem dopóki postępowanie sądowoadministracyjne się toczy, możemy skorzystać z tego uprawnienia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 kwietnia 2011 roku, sygn. akt: II GZ 156/11). Sąd administracyjny rozstrzyga w jego przedmiocie na posiedzeniu niejawnym, wydając stosowne postanowienie. Jeżeli postanowienie jest odmowne, wówczas przysługuje na nie zażalenie. W przypadku postanowienia uwzględniającego wniosek zażalenie zaś nie przysługuje, co nie wyklucza jednak jego kontroli na dalszym etapie postępowania, po ewentualnym wniesieniu skargi kasacyjnej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2012 roku, sygn. akt: II OZ 73/12).

Co przyniosła zmiana ustawy

Dodać należy, iż art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedstawionym kształcie obowiązuje od 15 sierpnia 2015 roku. Wprowadzona zmiana polegała na dodaniu zdania o rozpatrywaniu wniosku o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na posiedzeniu niejawnym. Wobec braku uprzedniej regulacji w tym względzie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musiał być rozpoznawany na rozprawie, co w praktyce najczęściej opóźniało wydanie rozstrzygnięcia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 19 lipca 2013 roku, sygn. akt: II OZ 552/13 oraz z 30 maja 2012 roku, sygn. akt: II GZ 176/12). Obecnie nadal na rozprawie będą rozpoznane te wnioski, które dotyczą postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przed 15 sierpnia 2015 roku.

Na marginesie należy dodać, iż wspomnianą nowelizacją dodano również w art. 33 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi § 1a i § 1b odnoszący się do praw uczestnika postępowania na prawach strony.

Dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie czynny udział w tym postępowaniu, umożliwia posiadanie realnego wpływu na naszą sytuację prawną, tj. nasze uprawnienia, jak i obowiązki. Korzystajmy zatem z tej możliwości i dajmy sobie szansę być tzw. kowalem własnego losu.

podstawa prawna: ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

Katarzyna Marczuk-Pieńkowska, adwokat w Kancelarii Szymańczyk Roman Deresz Karpiński Adwokaci Sp. p.

Procedura dopuszczenia do udziału w postępowaniu

Dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Krok 1.

Uzyskanie informacji o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego

Krok 2.

Złożenie pisemnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, spełniającego wymogi formalne pisma procesowego, zawierającego m.in.:

- oznaczenie sprawy i jej stron oraz sądu rozpatrującego sprawę;

- informację o braku udziału w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem skargi i wskazanie dowodów na to, iż jej wynik dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy;

- w przypadku organizacji posiadającej status organizacji społecznej – informację o tym, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy statutowej działalności tej organizacji, działającej w interesie innych osób, zaś udział w postępowaniu będzie zgodny z zasadami tego postępowania.

Krok 3.

Wydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczania danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy czym:

- postanowienie jest podejmowane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – w przypadku spraw sądowoadministracyjnych wszczętych od 15 sierpnia 2015 roku;