fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Nieruchomości

Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest

Rzeczpospolita
Czy do zgłoszenia budowy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – zastanawia się Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego
Uzyskanie pozwolenia na budowę jest zasadą, zgłoszenie budowy jest wymagane tylko w odniesieniu do robót zasadniczo o mniej skomplikowanym charakterze, enumeratywnie w prawie budowlanym wymienionych. Proponuje się zmianę tego stanu. Zasadą ma być realizacja inwestycji budowlanych na podstawie zgłoszenia, a pozwolenie na budowę będzie wymagane tylko wtedy, gdy ustawodawca ściśle (enumeratywnie) to określi.
Ta poważna zmiana regulacji prawnej wymaga przeanalizowania pewnych znaczących aspektów problematyki zgłoszenia budowy.
Już dzisiaj konieczne jest, w związku z występującymi w praktyce wątpliwościami, dokonanie oceny charakteru zgłoszenia budowy, jego skutków, a zwłaszcza jednoznaczne stwierdzenie: czy przedłożenie zgłoszenia budowy uruchamia postępowanie administracyjne, czy też kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do zgłoszenia budowy, aż do momentu podjęcia przez organ decyzji o sprzeciwie.
Analizując ten problem, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 4 prawa budowlanego wprowadził zasadę wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje uprawnionemu możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m.in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, gdy taki wymóg wynika z przepisów prawa.
Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, że będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie, korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej: organ), któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie.
Wynika z tego, że zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora (deklaracją zamiaru budowy), sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on – w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia, kompetencji – decyzji o sprzeciwie.
Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast w żadnym razie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek (podanie) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl k.p.a. wymagał załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. W początkowym okresie pojawiały się poglądy, że zgłoszenie budowy jest swoistym „jakby wnioskiem” i próbowano twierdzić, że mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a., jednak dziś nie powinno już budzić wątpliwości, że usiłowanie wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy k.p.a. nie tylko nie przystaje do tej instytucji, ale jest wręcz zaprzeczeniem woli ustawodawcy, a zwłaszcza może prowadzić do zaprzepaszczenia zamiaru uproszczenia procesu realizacji inwestycji.
Organ, do którego zgłoszenie budowy wpłynęło (z reguły jest to starosta) ma 30 dni do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymogów ustawowych (jest niekompletne), organ powinien postanowieniem wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, określając termin do dokonania tej czynności. Postanowienie to jest więc wydawane w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów ustawy. Termin na wniesienie sprzeciwu w razie wydania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia rozpoczyna bieg od dnia wyznaczonego w postanowieniu, ewentualnie od dnia uzupełnienia zgłoszenia, jeżeli nastąpiło to przed terminem określonym w postanowieniu. Wydanie takiego postanowienia nie powoduje bynajmniej, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której stosuje się przepisy k. p. a., bo kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę – Prawo budowlane.
W sprawie (II OSK 2042/06) rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny 12 lutego 2008 r. w wyniku skargi kasacyjnej inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ujawnił się problem zrealizowania inwestycji przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu i to właśnie w aspekcie charakteru instytucji zgłoszenia budowlanego i jego skutków procesowych.
WSA oddalił skargę inwestora na decyzję rozstrzygającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego wydaną ze względu na zrealizowanie inwestycji przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., podstawę faktyczną zaś – notatka służbowa urzędnika starostwa, przedstawiająca ujawnione przez niego wykonanie przedwcześnie urządzenia reklamowego. Organy administracji obu instancji uznały, że zgłoszenie budowy wszczęło postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które stało się bezprzedmiotowe wobec zrealizowania inwestycji w czasie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu.
WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zgłoszenie budowy jest formą wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej i to w dniu otrzymania przez organ zgłoszenia, przy czym przedmiotem tej sprawy jest zgłoszenie budowy, a wykonanie robót budowlanych w czasie biegu terminu 30-dniowego do wniesienia sprzeciwu powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania. Okoliczność, że orzeczono zaskarżoną decyzję na podstawie notatki pracownika urzędu, Sąd uznał jako naruszenie art. 79 § 1 i art. 107 k.p.a., które nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.
NSA uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.Rozstrzygnięcie to jest niewątpliwie słuszne. Właśnie opisana sprawa dobitnie wskazuje na pilną potrzebę jednoznacznego opowiedzenia się za tym, jakie skutki prawnoprocesowe powoduje zgłoszenie budowy.
Wyrażam pogląd, że niedopuszczalne (wobec braku podstaw prawnych) było przyjęcie przez organy obu instancji, iż w sprawie zgłoszenia budowy mogło być prowadzone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie budowy nie powoduje bowiem powstania jakiejkolwiek sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez organ, do którego wpłynęło to zgłoszenie, a która nadto podlegałaby umorzeniu jako bezprzedmiotowa wobec dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej (wykonania robót budowlanych przed upływem terminu do ewentualnego wydania decyzji o sprzeciwie). Decyzja o umorzeniu „postępowania w sprawie zgłoszenia” została więc wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kategorycznie opowiadam się za tym, że organ jest właściwy (kompetentny) do przyjęcia zgłoszenia budowy jako oświadczenia inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a także do doprowadzenia do skompletowania zgłoszenia (poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia). Organ nie ma natomiast kompetencji do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego zgłoszenia. Jego czynności w tym zakresie nie mają niewątpliwie charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a.
Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie. Jeżeli natomiast w jakiejkolwiek formie (może to być notatka pracownika) organ poweźmie wiadomość o tym, że inwestor przed terminem do wniesienia sprzeciwu przystąpił do wykonywania robót budowlanych, obowiązany jest niezwłocznie powiadomić organ nadzoru budowlanego, który podejmie właściwe czynności sprawdzające, a gdy wynika to z ustalonych okoliczności, podejmie z urzędu odpowiednie postępowanie administracyjne przewidziane przepisami prawa budowlanego, zapewniając czynny udział w tym postępowaniu inwestorowi jako stronie postępowania. Do tego postępowania w razie braku w prawie budowlanym odrębnych regulacji, będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady rządzące postępowaniem dowodowym.
Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia budowy przy wadliwym założeniu, że wywołało ono postępowanie administracyjne, w opisanej sprawie spowodowało, że organ zajmował się tą „sprawą administracyjną”, której w ogóle nie powinno być, jak też wykonywał czynności nienależące do jego kompetencji, a zwłaszcza uznał, że do załatwienia takiej sprawy możliwe jest badanie, czy miała miejsce samowola budowlana i co gorsza, potraktował jako dowód w tej „sprawie” notatkę służbową pracownika. Przedmiotowo natomiast zajmowanie się samowolą budowlaną należy do właściwości organu nadzoru budowlanego jako „policji budowlanej”, a nie do organu architektoniczno-budowlanego. Konsekwencją tych wszystkich wadliwości, a przede wszystkim wyłączenie sprawy samowoli budowlanej spod procesowego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego, może być uniknięcie przez sprawcę samowoli budowlanej konsekwencji przewidzianych przez prawo budowlane. Taka sytuacja z pewnością skutkuje brakiem poszanowania prawa przez ludzi, a także przez organy administracji.
Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA