Jak skutecznie kwestionować raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

Choć nie jest dokumentem urzędowym, czy też opinią biegłego, a jedynie prywatnym opracowaniem sporządzanym na zlecenie inwestora, jest kluczowym dowodem w postępowaniu środowiskowym, ułatwiającym ustalenie potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją danego przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – bo o nim mowa – powinien jednak spełniać określone wymogi, które będą podlegały weryfikacji przez organ administracji w ramach postępowania dowodowego.

Wielokrotnie zdarza się w praktyce, że próba podważenia raportu jest podejmowana dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dopuszczalność oraz zakres kontroli sądowej raportu w takim przypadku jest jednak znacznie ograniczona, zwłaszcza jeżeli byliśmy bierni w trakcie postępowania administracyjnego, a nasza argumentacja to jedynie subiektywne opinie o przedsięwzięciu, niepoparte dowodami.

Sporządzenie nie zawsze obligatoryjne

Badanie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez organ prowadzący postępowanie administracyjne (najczęściej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, ewentualnie inny organ, wskazany w art. 75 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) z oczywistych względów będzie miało miejsce jedynie wówczas, gdy jego sporządzenie będzie obligatoryjne. Okazuje się bowiem, że nie w każdym postępowaniu środowiskowym jest on wymagany, a decyzja środowiskowa może być również wydana bez przeprowadzenia wcześniejszej oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko.

Stosownie do art. 59 powołanej ustawy przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne dla przedsięwzięć mogących:

- zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (np. elektrowni jądrowych, autostrad i dróg ekspresowych);

- potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (np. elektrowni wodnych, skoczni narciarskich).

Formalny podział przedsięwzięć na mogące zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko obecnie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (patrz podstawa prawna).

W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymóg sporządzenia raportu wynika z ustawy. Inwestor wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej przedkłada raport albo wniosek o ustalenie jego zakresu wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia. W tej drugiej sytuacji, po uzyskaniu opinii organów współdziałających, ustalany jest zakres raportu w drodze postanowienia, zaś do czasu przedłożenia raportu postępowanie środowiskowe ulega zawieszeniu (w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie).

Po przedłożeniu raportu wraz z wnioskiem, czy też w wyniku omówionej procedury, podlega on weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Dodatkowo, przed wydaniem decyzji środowiskowej warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia są uzgadniane z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (lub dyrektorem urzędu morskiego, w przypadku przedsięwzięć realizowanych na obszarze morskim). Uzyskiwana jest także wówczas opinia właściwego organu inspekcji sanitarnej, a ponadto jest przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa.

W odniesieniu zaś do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ocena ich oddziaływania następuje tylko wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi taki obowiązek w drodze postanowienia. W postanowieniu tym, które jest zaskarżalne zażaleniem, określany jest ponadto zakres raportu, uwzględniający m.in. stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne czy też dostępność danych. Rozstrzygnięcie to jest wydawane po wcześniejszym uzyskaniu opinii:

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska (z wyjątkiem sytuacji, gdy organ ten jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie lub organem tym jest generalny dyrektor ochrony środowiska);

- a w niektórych przypadkach również właściwego organu inspekcji sanitarnej czy też dyrektora urzędu morskiego w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w obszarze morskim.

Organ nie jest związany opinią

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że choć organ prowadzący postępowanie jest zobligowany wystąpić o uzyskanie tych opinii, nie jest nimi związany. Organ może je zatem uwzględnić lub też orzec w tym zakresie odmiennie niż opiniujące organy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 20 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Lu 698/10). Co więcej, w przypadku rozbieżnego stanowiska organów wydających opinię organ prowadzący postępowanie może przychylić się do stanowiska jednego z nich (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Gl 1167/12). Do czasu przedłożenia raportu przez inwestora postępowanie jest zawieszane w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Po jego podjęciu uzyskiwane są niezbędne uzgodnienia i opinie, a także przeprowadza się postępowanie z udziałem społeczeństwa.

Na marginesie warto dodać, iż obowiązek sporządzenia raportu może się pojawić już po wydaniu decyzji środowiskowej, w przypadku ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Procedura taka może zostać wszczęta zarówno na wniosek inwestora, jak i z urzędu, jeżeli organ stwierdzi, że we wniosku o wydanie danej decyzji (np. w przedmiocie pozwolenia na budowę) zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Udział społeczeństwa w postępowaniu

Obowiązek sporządzenia raportu odgrywa także istotną rolę z punktu widzenia udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. Tylko bowiem wtedy, gdy przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, społeczeństwo ma zapewniony udział w tym postępowaniu i jest informowane o jego poszczególnych etapach, stosownie do art. 33 wspomnianej ustawy, w tym m.in. o możliwości:

- zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy;

- składania uwag i wniosków.

Warto przy tym dodać, iż coraz bardziej popularny staje się udział w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, które powołując się na swoje cele statutowe, przystępują do niego na zasadzie art. 44 wspomnianej ustawy. Zdarza się, że w praktyce organizacje te (obok mieszkańców danego obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie) są głównym podmiotem kwestionującym raport, dlatego też inwestorzy nie powinni bagatelizować ich roli w ramach procedury związanej z wydawaniem decyzji środowiskowej.

Treść raportu i jego elementy

Art. 66 wymienianej ustawy z 3 października 2008 roku określa szczegółowo elementy, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Należy do nich:

- opis planowanego przedsięwzięcia oraz

- opis możliwych wariantów realizacji przedsięwzięcia (proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska).

Ponadto, sporządzony raport powinien jednocześnie:

- być kompleksowy, spójny i rzetelny, uwzględniając wszystkie wymagania wynikające z wspomnianego art. 66 ustawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2015 roku, sygn. akt: II OSK 2313/13);

- odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją danego przedsięwzięcia, wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska i czy zamierzona inwestycja mieści się w tych ramach (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 16 lipca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Go 274/14).

Przypomnieć także należy, iż choć raport jest dokumentem prywatnym, wykonywanym na zlecenie inwestora, powinien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne z dziedziny, z którą związane jest planowane przedsięwzięcie (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2594/12). Autor raportu nie musi być jednak biegłym w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż takie wymogi nie wynikają z przepisów prawa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2012 roku, sygn. akt: II OSK 615/11). W praktyce raporty najczęściej sporządzane są przez szerszy zespół specjalistów w danej dziedzinie, w celu zapewnienia wszechstronnej i kompetentnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Weryfikacja przez organ prowadzący postępowanie

Ocena raportu odbywa się na zasadzie swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Raport powinien być zatem poddany rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizie, przy uwzględnieniu wszystkich obowiązujących w postępowaniu administracyjnym reguł dowodowych.

Weryfikacja raportu wielokrotnie jednak ma ograniczony zakres, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, aby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Nie oznacza to jednak, że tak dokonana analiza jest wadliwa (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2564/12). Dopiero bowiem w przypadku braku jakiejkolwiek wiedzy niezbędnej do oceny raportu zachodzi konieczność rozważenia przez organ, czy niezbędne jest powołanie biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Warto także podkreślić, że sam fakt, iż strona postępowania nie zgadza się z ustaleniami raportu, nie jest wystarczającym powodem do powołania biegłego na okoliczność jego poprawności. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiałoby bowiem organ możliwości samodzielnej oceny raportu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 marca 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 2612/13).

Podważenie w postępowaniu administracyjnym

Kwestionowanie raportu na tym etapie może polegać przede wszystkim na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 66 powołanej ustawy, określającym elementy raportu w powiązaniu z przepisem prawa materialnego, na podstawie którego została określona treść wymagania ustalonego we wspomnianym art. 66.

Podważenie raportu może przy tym nastąpić m.in. poprzez:

- przedłożenie opinii prywatnej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2007 roku, sygn. akt: II OSK 363/06).

- złożenie wniosku o powołanie biegłego, który będzie zawierał szczegółowe, rzeczowe uzasadnienie (przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej uwag odnośnie do opinii biegłego w tej sprawie).

Dodać należy, że organ administracji, dysponując raportem i opinią przeciwną do raportu, może mieć trudności z jego samodzielną oceną, co będzie się wiązało z podejmowaniem przez niego dalszych czynności, np. wezwaniem inwestora do uzupełnienia raportu czy też wykorzystaniem innych środków dowodowych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 lipca 2007 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 15/07).