Postępowanie administracyjne: zasada informowania w działalności administracji publicznej

Administracja publiczna realizuje zadania w formach prawnych mających charakter władczy lub niewładczy. Załatwianie indywidualnych spraw obywateli lub innych podmiotów odbywa się na podstawie przepisów prawa materialnego, w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego, to jest ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kodeksie zawarowane są tzw. zasady ogólne postępowania administracyjnego. Wśród nich jest zasada informowania. Przepis art. 9 kodeksu stanowi: „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek."

Czytaj także: Postępowanie administracyjne: organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy

Zasada informacji faktycznej

Z treści tego przepisu dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie indywidualnej, która ma zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, wynikają następujące obowiązki:

1) informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych;

2) ma to być należyte i wyczerpujące informowanie;

3) czuwanie, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

4) udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przepis ten należy interpretować w dwojakiej płaszczyźnie:

? jako uprawnienie strony i innych uczestników postępowania administracyjnego;

? jako nakaz czynnej postawy organu prowadzącego postępowanie, tzn. nie gdy strona zapyta, poprosi, zwróci się z zapytaniem do referenta sprawy (urzędnika), lecz na prowadzącego sprawę ustawodawca nałożył obowiązek aktywnej postawy wobec obywatela.

Omawiany przepis uchyla zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych i orzekanych przez administrację. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien realizować zasadę informacji faktycznej i prawnej:

1) w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z określonymi problemami faktycznymi i prawnymi;

2) w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania wniosków przez stronę;

3) w sprawach o szczególnym przedmiocie postępowania;

4) w sytuacji gdy z zachowania strony, jej rozwoju psychicznego czy też stanu zdrowia wynika, że informacja organu nie dotarła do strony;

5) w przypadku gdy strona będąca w szczególnej sytuacji życiowej, nie orientuje się w przysługujących jej uprawnieniach;

6) w sprawach, w których zachowanie strony wyraźnie wskazuje na jej brak orientacji w przepisach postępowania administracyjnego. (R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010).

Prof. Andrzej Zoll, w okresie pełnienia funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, w sprawie przestrzegania zasady określonej przepisem art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że wielu obywateli przychodzi do biura rzecznika tylko dlatego, że wcześniej byli źle poinformowani albo w ogóle nie byli poinformowani. Wskazał, że „Urzędnik musi zrozumieć, że ma być przewodnikiem obywatela w załatwianiu jego sprawy, a nie tylko funkcjonariuszem, który podejmuje decyzje i tylko do tego jest powołany" (Gazeta Prawna Nr 94, z 14-16.05.2004 r.).

Jak istotne jest przestrzeganie zasady informacji faktycznej i prawnej świadczy teza wykreowana przez Trybunał Konstytucyjny: „Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawieniem możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Prawo do dobrej administracji gwarantuje także Kodeks Dobrej Administracji z 6 września 2001 r. (w tym przypadku w szczególności jego art. 17 i 22) przyjęty przez Parlament Europejski" (15.11.2010 r. odpowiedź na pytanie prawne NSA).

Podstawa do uchylenia decyzji

Warto wskazać także tezę wyroku Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., w którym sąd ten stwierdził: Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami". (sygn. akt III ARN 40/92, Państwo i Prawo Nr 3/93).

Obowiązek informowania ma jednak swoje granice. Przepis art. 9 kodeksu nie może być interpretowany jako zastępowanie aktywności stron poprzez instruowanie ich przez organ administracyjny o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Obowiązki informacyjne organu są także węższe, gdy strona korzysta z kwalifikowanej pomocy prawnej (pełnomocnika). Dodać należy, że obowiązek informowania o obowiązujących przepisach prawa odnosi się do etapu postępowania administracyjnego, to znaczy ma być realizowany w okresie prowadzenia sprawy. Przed wniesieniem sprawy do administracji obywatel lub inny podmiot nie może tłumaczyć się nieznajomością prawa. Nie może twierdzić, iż nie wiedział o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domu czy zakładu, zezwolenia na wycięcie drzewa, obowiązku posiadania dowodu osobistego lub o innych obowiązkach wynikających z przepisów prawa, w tym prawa administracyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron nie zwalnia np. przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia.

Z sondażu przeprowadzonego w 2011 r. przez TNS OBOP wynika, że w urzędach władz lokalnych załatwiało swoje sprawy 46% ankietowanych. Oceny wynikające z tego badania były dla administracji samorządowej wysoce pozytywne, gdyż 74% badanych uznało, że stosunek urzędników do interesantów jest życzliwy. (PAP, 3.08.2011 r.). Domniemywać należy, że ocena ta dotyczy także realizacji w pełnym zakresie zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej oraz czuwania, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Taka ocena administracji samorządowej świadczy o poprawie relacji między urzędnikami i obywatelami, świadczy o przestrzeganiu przepisów procedury administracyjnej. Jest wyraźny postęp w porównaniu do oceny z wcześniejszego okresu.

Zasada państwa prawnego

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego prawa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe stosowanie jej w praktyce, w szczególności tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania. (wyrok NSA z 19 października 1993 r., sygn. akt V SA 250/93, ONSA 2/94, poz. 84). W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie jednej z podstawowych zasad, a taką jest zasada określona przepisem art. 9 k.p.a., stanowi samoistną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest aktem prawnym niezbyt obszernym, jest zredagowany tekstem łatwym dla każdego człowieka, który nie jest prawnikiem czy kwalifikowanym urzędnikiem z wieloletnim doświadczeniem zawodowym. Jest aktem łatwym dla każdego, kto przychodzi do urzędu administracji publicznej i chce wiedzieć, jakie ma prawa w tym urzędzie. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego, który jest ustawą pozytywnie odróżniającą się od innych ustaw, jest jednak trudnym tekstem prawnym. Osoba bez przygotowania prawniczego zwykle ma trudności z przebrnięciem przez tę literaturę, niełatwo dowie się jakie przysługują jej prawa i jakie ma obowiązki. (A. Zoll, Gazeta Prawna Nr 94 z 14-16.05.2004 r.).

Postęp wyraża się w procedurze

Dlatego niezależnie od informacji o obowiązujących przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, istotne jest także informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, o prawach i obowiązkach w sferze procedury administracyjnej. Prof. J. Łętowski odwołał się do myśli francuskiej „Postęp wyraża się przede wszystkim w procedurze" (Rzeczpospolita Nr 297 z 21.12.1993 r.).

Niezależnie od czasu, ustroju państwa i postępu w zakresie doboru kwalifikowanych kadr do pracy w administracji publicznej, w tym w administracji na szczeblu lokalnym, aktualne wydaje się być pismo urzędowe o następującej treści: „Wszyscy urzędnicy powinni dokładnie pojąć, że ich zadaniem jest przede wszystkim troska o interesy ludności, i że ci, którzy powinni być przyjmowani w urzędach z największym zrozumieniem i uprzejmością, to właśnie ludzie najbardziej nieśmiali i słabi. Najlepsza polityka polega na życzliwości wobec obywateli i ułatwianiu załatwiania ich spraw. Wielokrotnie sam zauważyłem, że urzędnicy sądzą, jakoby ich znaczenie rosło wtedy, gdy powodują oni trudności i kłopoty. Nie wiedzą być może, że w ten sposób powodują niechęć i niepopularność władz centralnych, zatem ten styl administrowania musi być absolutnie zmieniony".Urzędowe pismo tej treści w 1852 r. skierował Minister Spraw Wewnętrznych Francji do podległych sobie prefektów w terenie. Przytoczyła to pismo Prof. E. Łętowska w sprawozdaniu Rzecznika Praw Obywatelskich na posiedzeniu Sejmu w dniu 24.01.1992 r. (Rzeczpospolita Nr 22 z 27.01.1992 r.).

Obowiązek informowania

Oprócz obowiązku realizacji zasady informacji faktycznej i prawnej na etapie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej kończącej się decyzją administracyjną, należy wskazać także zagwarantowane art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej oraz na obowiązek informowania (udostępniania informacji), wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju w miesiącu sierpniu 2012 r. wysłała 20 identycznych wniosków o udostępnienie informacji na temat wszystkich zakładów budżetowych, jednostek budżetowych i spółek miejskich za lata 2009-2011. Wnioski były wysłane do 10 miast wojewódzkich i 10 miast na prawach powiatu. Całkowicie odmownej odpowiedzi udzieliło 1 miasto, niepełnych informacji dostarczyło 11 miast. Tylko 8 miast udzieliło odpowiedzi pełnych, zgodnie z wnioskiem. W tej grupie, działającej lege artis, było miasto Nowy Sącz. Przykład godny naśladowania przez inne urzędy administracji publicznej. (www.podatki.biz 16.11.2012 r.).

Autor niniejszej publikacji w drugim półroczu 2018 r. prowadził badania w zakresie dostosowania się organów podatkowych do uchwały NSA dotyczącej zawiadamiania podatników o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. (Doradca Podatkowy Nr 1/2019). Korzystając z uprawnienia określonego przepisami art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skierowano wniosek do 50 losowo wybranych urzędów skarbowych o udzielenie informacji na 3 pytania zawarte we wniosku. Odpowiedzi merytorycznej, bez żadnych problemów, udzieliło 45 urzędów, w tym niektóre w bardzo krótkim terminie: Sandomierz i Zakopane 2 dni, Jasło 3 dni, Jelenia Góra 5 dni, Augustów 6 dni, Kraków-Krowodrza i Limanowa 7 dni. Jeden organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji. W jednym przypadku wezwano do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Trzy urzędy nie udzieliły odpowiedzi. Wskaźnik 90 proc. prawidłowego działania urzędów trzeba uznać jako bardzo duży, wysoce pozytywnie świadczący o pracy urzędników. Odmowa jednego z urzędów czy wezwanie innego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, mogą być zakwalifikowane jako naruszenie prawa do informacji publicznej. Być może również, jako przesłanka szczególna – podstawa do wstydu.

Pułapki prawne

Byłoby dobrze, gdyby rzetelną informację faktyczną i prawną, pozyskaną od administracji publicznej, mieli wszyscy obywatele, wówczas w swoich sprawach załatwianych w urzędach administracji publicznej byliby w stanie uzyskiwać jak najkorzystniejsze dla siebie rozstrzygnięcia.

„Stwarzanie pułapek prawnych, brak uczciwej informacji, wykorzystywanie niewiedzy partnera, polowanie na potknięcia wynikające ze schematycznie stosowanej zasady ignorantia iuris nocet – nie przystoi sługom państwa prawnego. W państwie prawnym nie toleruje się stanu, w którym silniejszy łatwo uzyskuje niesprawiedliwe korzyści kosztem słabszych: wobec prawa i przed obliczem władzy wszyscy są równi. Prawa są stabilne, bez pułapek i hipokryzji". Tak w dniu 25.03.1990 r. w wystąpieniu na posiedzeniu Sejmu stanowczo stwierdziła Prof. E. Łętowska, składając sprawozdanie jako Rzecznik Praw Obywatelskich. (Państwo i Prawo Nr 5/1990). Pomimo upływu lat tezy te są aktualne, winny być nakazem dla stanowiących prawo i stosujących prawo.

Autor jest nauczycielem akademickim w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Nowym Sączu, doradcą podatkowym, prowadzi kancelarię „PATER"

Podstawa prawna: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze późn. zm.)