Jerzy Stępień: Reformie? samorządowej ?daję trzy z plusem

Czym jest samorząd terytorialny?

Jerzy Stępień:

To współpraca w ramach ciała politycznego, które strategicznie ustala kierunki rozwoju gminy.

A administracja?

To faktyczne i operacyjne wcielanie w życie strategicznych decyzji podejmowanych właśnie przez samorząd.

W Polsce te dwie sfery się ze sobą splatają. Najwyraźniej widać to na przykładzie wójta, który z jednej strony jest wybieranym ?w powszechnych wyborach politykiem, ?a z drugiej – szefem gminnej administracji.

To był poważny błąd wprowadzony do projektu ustawy o samorządzie terytorialnym w Sejmie i w Senacie. Według koncepcji prof. Michała Kuleszy i mojej wójt miał być politykiem, a gminną administracją miał kierować dyrektor urzędu. Parlament zadecydował inaczej, wykreślając w ogóle stanowisko dyrektora i skupiając w rękach wójta funkcje polityczne i administracyjne. Dopełnieniem tego błędu było pozwolenie, by rada gminy mogła wybrać wójta spoza swojego grona. Uczyniło to z niego menedżera, a polityk musi być wybierany przez ludzi!

Ostatnio rozmawiałem z dr. Markiem Haliniakiem, który wspominał swój wyjazd, jeszcze w czasach studenckich, do Irlandii, gdzie opowiadał, jak funkcjonuje Polski samorząd. Gdy mówił, że wójt jest jednocześnie politykiem, kierownikiem urzędu i organem wydającym decyzje administracyjne, słuchacze aż za głowy się łapali. Doświadczeni ludzie zdawali sobie sprawę, że połączenie ?w jednym ręku stanowisk politycznego i administracyjnego to prosta droga do nepotyzmu i łapówkarstwa.

Czy uczynienie z wójta-polityka również organu administracji uniemożliwiło uczynienie z rady gminy organu odwoławczego?

Posłowie uznali, że skoro decyzje administracyjne ma w I instancji wydawać wójt, to instancja odwoławcza nie może być przy radzie, tylko należy ją umieścić poza gminą. I tak powstały Samorządowe Kolegia Odwoławcze. Takie rozwiązanie uważam za niekonstytucyjne, bo narusza zasadę samodzielności gminy. Poza tym skandalem jest, że w sytuacji, gdy mamy 16 województw ?i dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, wciąż istnieje 49 samorządowych kolegiów odwoławczych.

W rezultacie mamy jedną instancję orzekającą merytorycznie (czyli wójta) i trzy instancje orzekające kasacyjnie. W ten właśnie sposób psuje się państwo: tworzy się grupy interesów, które jak rak je później zżerają.

Idąc tym tropem, można powiedzieć, ?że wprowadzenie bezpośredniego wyboru wójta było kolejnym złym rozwiązaniem psującym samorząd.

Gdy w 1994 r. uchwalono po raz pierwszy ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, udało się prof. Regulskiemu i mnie przekonać prezydenta Lecha Wałęsę, aby ją zawetował. W 2001 r. taka sztuka już się nie udała ?i ustawa została uchwalona. Zresztą towarzyszył temu bardzo silny lobbing zainteresowanych, którzy chcieli się pozbyć kontroli rady.

Dysponuję badaniem, z którego wynika, ?że w gminie liczącej do 6 tys. mieszkańców, około 300 stanowisk pracy jest objętych nomenklaturą wójta. Jeżeli doliczymy do tego rodzinę, okazuje się, że mamy w gminie około 1 tys. osób, które w różnym stopniu są od tego wójta uzależnione. W takim wypadku nie można już mówić o samorządności, ?a raczej o samodzierżawiu. Wszystko się jeszcze bardziej zdegenerowało.

Pojawiają się głosy, że lekarstwem na korupcję i nepotyzm w samorządzie jest ograniczenie liczby kadencji, które wójt może pełnić ?w gminie. Czy zgadza się pan z tym ?poglądem?

To niczego nie rozwiąże. Źródłem patologii nie jest wieloletnie piastowanie funkcji wójta, ale to, że w jednym ręku skupiono zbyt wiele władzy. Taki stan rzeczy uderza w samo sedno demokracji.

Jeżeli chcemy uzdrowić sytuację, ?nie wprowadzajmy ograniczenia liczby kadencji – jak to postuluje prof. Balcerowicz, który jest wybitym ekonomistą, ale na samorządzie terytorialnym zna się akurat słabo – tylko odbierzmy wójtowi władzę administracyjną. Przywróćmy stanowisko dyrektora urzędu i jemu dajmy władzę administracyjną.

To pozwoli umiejscowić drugą instancję odwoławczą od wydawanych przez wójta decyzji przy radzie i zlikwidować samorządowe kolegia odwoławcze, pozostawiając jednocześnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięć sądom administracyjnym. W ten sposób zlikwidujemy i patologię, i narośl w postaci niepotrzebnej administracji.

Ale na przywrócenie pośredniego wyboru wójta raczej nie ma co liczyć...

...to uczyńmy z niego przynajmniej przewodniczącego rady gminy. Niech współpracują, samorząd w końcu to współpraca!

Czy to były według pana największe błędy, jakie ustawodawca popełnił przy przywracaniu samorządu terytorialnego?

Największą zbrodnią, jak mówił prof. Michał Kulesza, była likwidacja w 1994 r. wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego. Łącznie z uchwalonymi już po 1990 r. przez samorządowców, którzy jak Grzegorz Palka, pierwszy prezydent Łodzi, rozumieli, jak ważnym zadaniem jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Uchylenie planów zagospodarowania to nic innego jak odrzucenie podstawowego kanonu zachodniej cywilizacji europejskiej ?i powrót do wschodniej barbarii.

Prof. Henryk Samsonowicz mówi i pisze, czym się różni miasto zachodnie od wschodniego. Miasto zachodnie jest lokowane na prawie. Najpierw dajemy prawo, wskazujemy lokalizację i granice miasta, mówimy, jak mają wyglądać władze, określamy wysokość podatków. Miasto ma swój plan i tym planem żyje. Dla mnie, wychowanego w lokowanym w XIII wieku na prawie magdeburskim Sandomierzu, taka sytuacja była i jest naturalna.

Z kolei miasto wschodnie – pisze prof. Samsonowicz – jest budowane przez wodza, któremu już się znudziło wojowanie ?i postanawia osiąść gdzieś na stałe. Stawia zamek, a wokół niego rozdziela ziemię ?i pozwala się budować. Tu nie ma prawa ani planu. Jest za to decyzja administracyjna wodza, wydawana nie na podstawie prawa, ale według jego widzimisię. I to jest zasadnicza różnica między miastem zachodnim i wschodnim.

Stawiani za wzór Niemcy zaraz po drugiej wojnie światowej też przeżywali chwilę zwątpienia w planowanie przestrzenne.

Ale bardzo szybko zaczęli z powrotem doceniać jego zalety. Zresztą jeżeli już ten temat poruszamy, trzeba powiedzieć, ?że w Niemczech funkcjonuje możliwość budowania również poza planem, na podstawie prawa sąsiedzkiego, ale w rozumieniu niemieckim. Czyli tylko wówczas, gdy to sąsiedztwo jest faktycznie bliskie. To znaczy takie, że bez żadnych wątpliwości można powiedzieć, iż nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącej – mieszkaniowej czy przemysłowej.

W Polsce natomiast decyzja o warunkach zabudowy jest rozumiana tak, że jeżeli za lasem sąsiad ma dom, to my też taki dom postawić możemy. To już nie jest racjonalna gospodarka przestrzenią, tylko jakaś kompletna paranoja. Ten przykład najlepiej pokazuje, że my tylko mówimy, że chcemy być na Zachodzie. Tymczasem dusza ciągnie nas do tej wschodniej barbarii, ?do nepotyzmu i do rządzenia opartego nie na prawie, ale na ręcznym sterowaniu.

Planowanie przestrzenne to jedno z zadań własnych samorządu. Kategoria ta była ?w zasadzie od samego początku rozbudowywana. Co było tego przyczyną?

Samo jej utworzenie. Koncepcja podziału na zadania własne i zlecone narodziła się ?w XIX wieku w Prusach i miała być obroną społeczeństwa przed władzą Napoleona. Podobne cele przyświecały wprowadzeniu ?jej u nas w latach 90. Kategoria zadań własnych miała chronić samorząd przed zakusami rządu do ograniczania roli gmin.

Rzeczywistość okazała się inna. Żaden rząd centralny nie ograniczał zadań samorządu. Wręcz przeciwnie, dorzucał nowe. Zwłaszcza po bardzo niefortunnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z początku lat 90., w którym wypowiedziana została zupełnie – moim zdaniem – zła teza, że zadania własne powinny być finansowane z dochodów własnych samorządu.

Co zrobiły rząd i parlament? Przerzucały coraz więcej zadań samorządom, nazywając je własnymi, chociaż bardzo często z zadaniami samorządu nie miały one nic wspólnego. Można powiedzieć, że w kategorii zadań własnych gmin pojawiły się zadania własne oraz własne–własne.

Tak więc podział na zadania własne i zlecone to kompletne nieporozumienie, przecież chodzi o coś takiego jak subsydiarność. Myśmy wiedzieli, że paradygmatem nowej organizacji władz centralnych i lokalnych jest zasada pomocniczości. Że im bliżej obywatela, tym więcej zadań, im dalej od konkretnego człowieka, od tej podstawowej wspólnoty, tym te zadania stają się bardziej ogólne ?i takie, które nie mogą być rozwiązane.