Dyspozycja strony nie gwarantuje zawieszenia postępowania administracyjnego

Jeśli nie wystąpi którakolwiek z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (>patrz tabelka), organ co do zasady może, ale nie musi powstrzymać się od rozpoznania sprawy będącej w toku. W rezultacie sama dyspozycja wnioskodawcy nie będzie wystarczająca do skutecznego zawieszenia postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2013 roku, II OSK 1779/11).

Uprawnienie nie dla wszystkich

Możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje wszystkim podmiotom biorącym udział w sprawie, ale jedynie stronie, która wystąpiła z żądaniem jego wszczęcia. Uprawnienie takie nie będzie wobec tego przypisane innym jego uczestnikom, w tym także działającym na prawach strony, np. organizacji społecznej mającej ten status (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2015 roku, II OSK 233/14). Przedmiotowe rozwiązanie ma za zadanie zapobiec nieuzasadnionemu blokowaniu rozpoznania sprawy dotyczącej praw lub obowiązków wnioskodawcy przez inne podmioty.

Przykład:

Na wniosek Jana Kowalskiego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w którym bierze udział na prawa strony stowarzyszenie X.

Stowarzyszenie X nie może skutecznie żądać fakultatywnego zawieszenia postępowania, bowiem nie jest ono inicjatorem tego postępowania. Z uwagi na to, iż nie posiada ono statusu strony, nie będzie ponadto uprawnione w zakresie jego podjęcia, a także wyrażenia sprzeciwu odnośnie ewentualnego zawieszenia postępowania przez Jana Kowalskiego.

Warto w tym miejscu również zaznaczyć, iż z oczywistych względów w powołanym trybie nie jest możliwe wstrzymanie biegu rozpoznania sprawy wszczętej z urzędu.

Przykład:

Właściwy organ policji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia Piotrowi Nowakowi pozwolenia na posiadanie broni palnej. Piotr Nowak wystąpił z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Postępowanie nie może być zawieszone na wniosek Piotra Nowaka z uwagi na jego wszczęcie z urzędu.

Sprzeciw innych stron

W przypadku, gdy w postępowaniu bierze udział kilka podmiotów, jego zawieszenie na wniosek jest możliwe tylko wtedy, gdy nie sprzeciwią się temu pozostałe strony. Uprawnienie to nie będzie zatem przysługiwać innym uczestnikom, które takiego statusu nie posiadają, np. organizacjom społecznym działającym na prawach strony. W drodze wyjątku przyjmuje się jednak, iż sprzeciw będzie mógł wyrazić prokurator biorący udział w postępowaniu, nawet wtedy gdy nie będzie jego stroną (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 lutego 2012 roku, II SA/Kr 1880/11).

Kontestacja może być wyrażona zasadniczo w dowolnej formie, wymienionej w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest ona przy tym tożsama z obowiązkiem uzyskania zgody (tak: wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 sierpnia 2008 roku, II SA/Kr 403/08). Z oczywistych względów zajęcie stanowiska przez inne strony będzie jednak możliwe tylko wtedy, gdy będą one miały wiedzę o wniesionym żądaniu. Organ powinien zatem zapewnić im warunki do uzyskania tej informacji.

Zagrożenie interesu społecznego

Zawieszenie postępowania na wniosek strony będzie jednocześnie możliwe tylko wtedy, gdy nie dojdzie do zagrożenia interesu społecznego. Ocena w tym zakresie należy do kompetencji organu administracji, który powinien wyważyć interes strony i społeczeństwa. Nie jest to jednak zadanie łatwe, zwłaszcza wobec braku definicji legalnej podanego pojęcia. Niezależnie od przyjętej interpretacji stan ten powinien być aktualny i rzeczywisty, a nie jedynie potencjalny (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 lutego 2012 roku, VI SA/Wa 1723/11). Ponadto, przyjęcie przez organ, iż przedmiotowe zagrożenie wystąpi, powinno być należycie uzasadnione, w szczególności poprzez wyraźne zidentyfikowanie interesu społecznego i wyjaśnienie, z jakich względów jest on ważniejszy niż interes jednostki. Taka ścieżka postępowania z pewnością zapobiegnie zarzutom dowolności przy zastosowaniu powołanego pojęcia nieostrego (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2008 roku, II SA/Wa 241/08).

Obowiązek czy uprawnienie organu

Jak wynika z art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji nie musi, a może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przyjmuje się jednak, iż organ nie powinien odmawiać stronie zawieszenia postępowania, jeżeli tylko spełnione zostaną wskazane wymogi. Organ nie może również wniosku strony pominąć i go nie rozstrzygnąć (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 grudnia 2010 roku, II SA/Kr 1284/10).

Warto także dodać, iż w ramach jednego postępowania może dojść do jego kilkukrotnego zawieszenia na wniosek strony, o ile spełnione zostaną kumulatywnie pozostałe przesłanki. Opisana sytuacja powinna być jednak każdorazowo oceniana pod kątem zgodności z zasadą szybkości postępowania, wskazaną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przykład:

Piotr Nowak złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla jego nieruchomości. W trakcie toczącego się postępowania zaszła konieczność wyjaśnienia rozbieżności odnośnie danych nieruchomości, ujawnionych w rejestrze gruntów i uzupełnienia dokumentacji. Pan Piotr Nowak złożył wniosek o zawieszenie postępowania powołując się na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W opinii organu nie ziściła się podana przez Piotra Nowaka przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Piotra Nowaka organ uznał, iż postępowanie winno być zawieszone w oparciu o art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy równoczesnym ustaleniu, iż nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu.

Przykład:

Jan Kowalski złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej. Organ nie rozstrzygnął jego wniosku, ale wydał merytoryczną decyzję, odnosząc się w jej uzasadnieniu do braku podstaw zawieszenia.

Wydanie wspomnianego rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ powinien rozpoznać wniosek o zawieszenie postępowania przed wydaniem decyzji.

Skutki zawieszenia postępowania

Zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek strony powinno mieć charakter tymczasowy. Z uwagi na to w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż brak aktywności stron odnośnie jego podjęcia w terminie trzech lat od daty zawieszenia prowadzi do przyjęcia, iż żądanie jego wszczęcia zostało wycofane.

Choć przepisy prawa tego wprost nie regulują, w opisanej sytuacji wydawana jest dodatkowo decyzja o umorzeniu postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2016 roku, I OSK 1139/14). Początkiem wskazanego terminu jest data wydania postanowienia w tym przedmiocie (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 kwietnia 2014 roku, II SA/Gd 3/14).

Jak podnosi się w najnowszym orzecznictwie sądowym, powołany termin nie podlega przywróceniu. W rezultacie, czynność podjęta po jego upływie jest bezskuteczna (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2016 roku, I OSK 2358/14). W przeszłości prezentowane były jednak także stanowiska przeciwne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 lutego 2013 roku, III SA/Po 1168/12).

Dodać w tym miejscu należy, iż postępowanie zawieszone na wniosek strony, może być podjęte z inicjatywy również innych stron, ale już nie z urzędu przez organ (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2007 roku, VI SA/Wa 279/04).

Zaskarżenie rozstrzygnięcia

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania zapada w drodze postanowienia. Akt ten nie zawsze będzie jednak podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Jak bowiem wynika z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Obecnie przyjmuje się, iż do pierwszej grupy rozstrzygnięć zalicza się jedynie postanowienia zawieszające postępowanie. W konsekwencji samodzielny środek zaskarżenia nie będzie przysługiwać od postanowień odmownych wobec wniosków strony o zawieszenie postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2014 roku, II OSK 340/13).