W czwartek Naczelny Sąd Administracyjny wydał bardzo ważną uchwałę dotyczącą kar administracyjnych. Wynika z niej, że wielu ukaranych na podstawie przepisów szczególnych może liczyć na łagodniejsze potraktowanie.
Rozbieżne poglądy
Uchwała nie ma związku z konkretną sprawą. O jej podjęcie do NSA wystąpił rzecznik praw obywatelskich prof. Marcin Wiącek. W swoim w wniosku z grudnia 2021 r. zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym kar nakładanych na podstawie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jego analiza wykazała, że dotyczy ona dopuszczalności stosowania w postępowaniach o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w rozdziale 4d tej ustawy szczególnej, instytucji odstąpienia od jej nałożenia przewidzianej w art. 189f k.p.a. A ma to duże znaczenie praktyczne, bo regulacja kodeksowa przewiduje dwa tryby odstąpienia od nałożenia kary, w tym jeden obligatoryjny. Inaczej mówiąc, jej zastosowanie także w przypadku kar uregulowanych w różnych ustawach szczególnych oznaczałoby, że ukarani mogą liczyć na znacznie łagodniejsze potraktowanie.
Czytaj więcej
Różnego rodzaju sankcje najczęściej kojarzą się z prawem karnym. Okazuje się jednak, że występują one także w prawie administracyjnym, a w wymiarze pieniężnym mogą być bardzo dotkliwe.
Rzecznik zauważył jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa przeciwstawne poglądy. Dlatego wystąpił o wyjaśnienie, czy w postępowaniach o nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stosuje się art. 189f k.p.a.? Sam był przekonany, że tak. We wniosku zauważono, że regulacje dotyczące kary z tzw. ustawy śmieciowej zostały do niej wpisane przeszło pięć lat przed wprowadzeniem do k.p.a. rozwiązań dotyczących kar administracyjnych.
Do tego obligatoryjny charakter kary pieniężnej nie może prowadzić do odmowy zastosowania przepisu o charakterze gwarancyjnym, który wypełnił systemową lukę w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych.
Po przeanalizowaniu sprawy, do której włączył się także rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, poszerzony skład NSA opowiedział się za wykładnią korzystną dla potencjalnych ukaranych. Stwierdził, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniach o nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie rozdziału 4d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. A ustne motywy jej uzasadnienia wskazują, że stanowisko siedmiu sędziów NSA będzie miało dużo szersze zastosowanie niż tylko do kar z ustawy śmieciowej.
Za korzystną dla ukaranych wykładnią przepisów przesądziła zaś zarówno dyrektywa wykładni językowej, jak i systemowej, a także funkcjonalnej. Zdaniem NSA układ i konstrukcja artykułu 189a paragraf 1 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że przepisy o administracyjnych karach pieniężnych należy stosować do konstrukcji takich kar zawartych w innych ustawach, jeżeli nie zawierają jakichś regulacji wymienionych w tej normie. A konkretnie chodzi o przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia jej, terminy jej przedawnienia oraz przedawnienia egzekucji, a także o odsetki od zaległej kary i ulgi w jej wykonaniu. W ocenie NSA relacja tych przepisów wskazuje jednoznacznie – co wynika również z uzasadnień do projektu – że celem prawodawcy było uporządkowanie systemu prawa w zakresie administracyjnych kar pieniężnych. W konsekwencji regulacja k.p.a. w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych ma służyć uzupełnieniu systemu prawa, czyli poszczególnych regulacji.
Szerokie stosowanie
Sąd zastrzegł, że uchwała dotyczy zasadniczo przepisów ustawy śmieciowej. Jednak jak tłumaczył sędzia NSA Mirosław Wincenciak, nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy k.p.a. powinny być stosowane do ustaw zawartych w całym systemie prawa administracyjnego zawierających administracyjne kary pieniężne w sytuacji, kiedy ich regulacje w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania kar nie jest kompletna w rozumieniu art. 189a paragraf 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, zdaniem NSA co do zasady art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do wszystkich kategorii administracyjnych kar pieniężnych.
Sygnatura akt: III OPS 1/21
Opinia dla „Rzeczpospolitej”
Maciej Kiełbus partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu
To bardzo ważna uchwała, bo odnosi się nie tylko do kar pieniężnych przewidzianych w tzw. ustawie śmieciowej. NSA potwierdził stanowisko, że tam, gdzie przepisy szczególne jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawierają pewne elementy dotyczące kar, to w tym brakującym zakresie można je uzupełnić o ogólne regulacje wprowadzone do k.p.a., które wprowadziły instytucję kar administracyjnych. W praktyce oznacza to, że także do tych szczególnych rozwiązań zastosowanie mają regulacje ogólne dotyczące m.in. odstąpienia od ukarania czy miarkowania, które są korzystne dla potencjalnych ukaranych. Stanowisko NSA jest zatem proobywatelskie i proprzedsiębiorcze. Uchwała będzie miała bardzo szerokie zastosowanie, bo stanowi kierunkowskaz w sprawach dotyczących wielu innych kar pieniężnych, których w polskich przepisach mamy coraz więcej.
