Opinie

Ewa Łętowska o kościelnej Komisji Majątkowej

Prof. Ewa Łętowska, była rzecznik praw obywatelskich, sędzia TK w stanie spoczynku
Fotorzepa
O nieprawidłowościach dysponowania mieniem gmin przez Kościelną Komisję Majątkową – pisze profesor prawa, była sędzia Trybunału Konstytucyjnego Ewa Łętowska
Powołanie kościelnej Komisji Majątkowej w 1989 roku nie budziło i nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych.
Zamiast działać, jak to pierwotnie zamierzono przez dwa lata, komisja funkcjonowała lat 22. Z czasem zaś zmieniło się otoczenie normatywne. Do 1992 r. nie złożono nawet wszystkich wniosków o zwrot. Postępowania regulacyjne nałożyły się na reformę samorządową. Wyodrębnianie majątkowe gmin uszczuplało pulę państwową („własne" mienie państwa), z której czerpano w postępowaniu regulacyjnym. Ustawodawca przewidział wprawdzie sytuację, że restytucja nastąpi kosztem mienia gminnego (art. 13 ustawy z 10 maja 1990 – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), ale wejście w życie konstytucji (17 października 1997 r.) umocniło pozycję gmin, uznając ich własność za gwarancję przysługującej im konstytucyjnej samodzielności. Konstytucja zapewniała gminom także ochronę sądową w tym zakresie (art. 16 ust. 2, art. 165). Tej sytuacji nie odpowiadał reżim ukształtowany postępowaniem regulacyjnym (ustalony w 1989 r. przez ustawę zwykłą): pozbawiony kontroli sądowej, odwołania od rozstrzygnięcia i nieczyniący gminy stroną postępowania. Nie spostrzegł tego ustawodawca, a przecież miał zapewnić dostosowanie stanu prawnego do ustawy zasadniczej (art. 236 konstytucji). Sytuację pogorszył fatalny błąd interpretacyjny sądów powszechnych. Jakkolwiek ustawa z 1989 r. wyłączała drogę odwoławczą od rozstrzygnięć Komisji Majątkowej (w stosunkach państwo – Kościół), to bynajmniej nie wykluczała drogi sądowej w celu ochrony praw osób trzecich, których owe rozstrzygnięcia mogły dotyczyć. Natomiast sądy powszechne nagminnie owej ochrony tym osobom odmawiały z powodu rzekomego braku drogi sądowej. Sądy wnioskowały tu a contrario z faktu wyłączenia możliwości odwołania w stosunkach państwo – Kościół, nadając ustawie niekonstytucyjny sens i skutki.
Co gorsza także Naczelny Sąd Administracyjny uznawszy raz w 1991 r., że sam nie ma kognicji kontrolnej (co od biedy można byłoby wówczas akceptować), bezrefleksyjnie powoływał się na własne orzecznictwo z 1991 r. także po wejściu w życie konstytucji.

Po wyroku

Niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 8 czerwca (K 3/09; DzU nr 129, poz. 748) za niekonstytucyjne uznał upoważnienie ustawy do wydania rozporządzenia. Ustawa bowiem nie zawierała żadnych wskazówek co do treści rozporządzenia, które tym sposobem stało się aktem samoistnym. W orzecznictwie TK jest ustalone, że utrata mocy obowiązującej przez przepis ustawowy stanowiący podstawę wydania rozporządzenia pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej samego rozporządzenia i że nawet występuje to „automatycznie". Po wyroku z 8 czerwca, od daty ogłoszenia tego orzeczenia, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych należy traktować jako niekonstytucyjne. Sądy z mocy art. 8 i art. 178 konstytucji po 8 czerwca 2011 r. wręcz nie mogą wiązać ze wspomnianym rozporządzeniem żadnych skutków prawnych.

Roszczenie bez szans

Wznowienie postępowań regulacyjnych po wyroku TK jest iluzoryczne, a to ze względu na utratę mocy przez przepisy dotyczące działania Komisji Majątkowej. Poza tym TK nie orzekał o niekonstytucyjności aktu normatywnego dotyczącego postępowania regulacyjnego, a tylko o wznowienie tego postępowania mogłoby tu chodzić na podstawie art. 190 ust. 4 konstytucji. Na tle wyroku w sprawie K 3/09 nie zachodzą zatem w ogóle przesłanki do ujawnienia się skutków przewidzianych w tym przepisie. Hipotezą mocno lansowaną przez media i braną pod uwagę przez sam TK, a także przez gminy, które chętnie spierałyby się o odszkodowanie od państwa (ale już nie bardzo chcą ryzykować sądowy spór z Kościołem), jest roszczenie odszkodowawcze za bezprawie legislacyjne (art. 4171 k. c.). Takie roszczenie jest bez szans (w powołanym niżej artykule opublikownym w „Państwie i Prawie" autorka szczegółowo wyjaśnia zachodzące tu trudności).

Inna możliwość

Wyrok TK stworzył natomiast inną możliwość. Wykorzystując argument o konstytucyjnej dyskwalifikacji rozporządzenia z 1990 r., można zbudować roszczenie nienależnego świadczenia (art. 410 § 2 k.c. mówiący o świadczeniu, którego podstawa odpadła). Rozwiązanie to ma tę zaletę, że roszczenie restytucyjne po wyroku TK spełnia komplet przesłanek i jest znacznie łatwiejsze dowodowo niż roszczenie indemnizacyjne wymagające albo dodatkowego postępowania o stwierdzenie prejudykatu (w wypadku oparcia go na podstawie prawnej art. 4171 § 2 k.c.), albo bardzo trudnego konstruowania przesłanki związku przyczynowego (art. 4171 § 1 k.c.). Rozporządzenie z 1990 r., zdyskwalifikowane przez TK, było jedynym aktem obligującym gminy do przekazania nieruchomości beneficjentowi postępowania regulacyjnego. Aktem takim nie było rozstrzygnięcie Komisji Majątkowej wydane w postępowaniu, w którym gminy nie uczestniczyły i które nie było adresowane do gmin. Te ostatnie miały je wykonać – jednak nie dlatego, że były jego adresatem, lecz dlatego, że obligował je do tego przepis prawa mówiący o tym, że gmina ma wydzielić stosowne grunty i je wydać. Ten przepis (zawarty w rozporządzeniu) był podstawą prawną transferu majątkowego między gminą a kościelną osobą prawną – beneficjentem postępowania regulacyjnego. Skoro rozporządzenie wydano bez podstawy prawnej (o czym przesądza orzeczenie K 3/09) i skoro bezpośrednim następstwem uznania niekonstytucyjności upoważnienia jest także „automatyczny" (jak chce orzecznictwo TK) upadek aktu wykonawczego, przeto stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności art. 63 ust. 9 ustawy z 1989 r. oznacza odpadnięcie prawnej podstawy transferu przez gminę nieruchomości zamiennej na rzecz kościelnej osoby prawnej, a więc prawnej podstawy wzbogacenia tej ostatniej. Bezpodstawne wzbogacenie polega tu na tym, że kościelne osoby prawne uzyskały własność nieruchomości zamiennej kosztem gmin w sytuacji, gdy prawna podstawa do tego, aby w postępowaniu regulacyjnym sięgnąć do majątku gminnego, co prawda istniała w momencie dokonywania transferu (w postaci rozporządzenia RM z 1990 r.), lecz później odpadła na skutek podważenia przez TK legalności rozporządzenia jako konsekwencji wyroku K 3/09. Gminy, które musiały przekazać te nieruchomości, świadczyły nienależnie, dokonując celowego, świadomego przysporzenia na rzecz kościelnej osoby prawnej, gdy następnie podstawa prawna objęcia transferem gminnych nieruchomości została zdyskwalifikowana w wyniku wyroku TK, a zatem odpadła. To nie indywidualne rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu regulacyjnym – zresztą nieadresowane do gminy, która nie brała udziału w postępowaniu regulacyjnym – jest źródłem zubożenia gminy w postaci wspomnianego transferu. Tym źródłem jest własne zachowanie gminy, jej świadczenie, polegające na przekazaniu nieruchomości beneficjentowi postępowania regulacyjnego. W tym mechanizmie gmina jest adresatem rozporządzenia, któremu jako aktowi prawa powszechnego musiała się podporządkować, ale już nie orzeczenia w postępowaniu regulacyjnym – gdzie w ogóle nie jest stroną. Przyczyną konstytucyjnej dyskwalifikacji rozporządzenia była okoliczność, że całość regulacji legitymizującej skierowanie postępowania regulacyjnego do nieruchomości gminnej była zawarta w rozporządzeniu, a nie – jak należało uczynić przynajmniej w odniesieniu do zasad i granic – w ustawie. Dyskwalifikacja rozporządzenia decyduje więc o upadku całości normatywnej podstawy legitymizującej „zdolność wykorzystania mienia gminnego jako nieruchomości zastępczej".

Nie ma podstawy

Sytuacja nienależnego świadczenia, z jaką mamy tu do czynienia, tworzy jedną z kondykcji wskazanych w art. 410 § 2 k.c.: wypadek, gdy „podstawa prawna świadczenia odpadła". W przeciwieństwie do innych wypadków nienależnego świadczenia, gdy już w momencie wzbogacenia (świadczenia, którego dokonuje zubożony) musi być ono nienależne, przy tej kondykcji w chwili świadczenia jego prawna podstawa istnieje (bo mienie gminne mogło wówczas służyć jako nieruchomość zamienna), natomiast już po spełnieniu świadczenia i dokonaniu transferu ta legitymizująca podstawa odpada na skutek wyroku TK. Byłoby inaczej, gdyby transfer nieruchomości miał źródło w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie regulacyjne. Tymczasem postępowanie regulacyjne dotyczyło innych podmiotów i nie mogło wiązać gmin. Związek między zaspokojeniem beneficjenta postępowania regulacyjnego a świadczeniem gminy (polegającym na transferze nieruchomości), skutkiem czego państwo zwalnia się ze swych powinności przewidzianych w ustawie z 1989 r., zapewnia rozporządzenie z 1990 r. Ono bowiem legitymizowało zwrócenie się kościelnej osoby prawnej do gminy z żądaniem transferu i zarazem – jako akt normatywny, a więc adresowany także do gminy – legitymizowało dokonanie tego transferu przez gminę. Brak jakiejkolwiek ustawowej podstawy legitymizującej dokonanie transferu wynika z wyroku TK. Ewentualna sprzedaż nieruchomości nie zwalnia wzbogaconego; musi on bowiem wydać jako surogat wzbogacenia to wszystko, co otrzymał (cenę, i to tę faktycznie uzyskaną). Nieproduktywne zużycie pieniędzy na zapłatę zobowiązań wzbogaconego czy na nakłady na inne należące doń nieruchomości nie stanowi utraty wzbogacenia. Roszczenie restytucyjne przedawnia się z upływem dziesięciu lat, licząc od daty wyroku TK (odpadnięcie podstawy świadczenia). Więcej w serwisie: Samorząd » Nieruchomości gminne i powiatowe » Gospodarka nieruchomościami
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL