Instrumenty premiera, czyli cena za autonomię prokuratury

Wprowadzony w 1990 r. model organizacyjno-ustrojowy, który zakładał fuzję funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, okazał się dla prokuratury dysfunkcjonalny, żeby nie powiedzieć: destrukcyjny.

Nie pomogła również prokuraturze jej dekonstytucjonalizacja w 1997 r. Okazało się, że prokuratura jest dużo mniej dostojna od – nie przymierzając – wcale przecież nie aż tak nieodzownej dla funkcjonowania państwa Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Tę ostatnią konstytucja wymienia wśród organów kontroli państwowej i ochrony prawa, natomiast o prokuraturze nie wspomina ani słowem. Po usunięciu prokuratury z konstytucji pojawiły się więc łatwe do przewidzenia trudności w utrzymaniu autorytetu tej instytucji, stawiające ją w pozycji przysłowiowego pochyłego drzewa.

Warto przy tym uzmysłowić sobie całkiem możliwą istotę zła w mariażu pozakonstytucyjnej prokuratury z rządem. Nie chodzi o to, że w tego rodzaju uwarunkowaniach prawnych szef rządu czy inny krewny bądź znajomy królika od razu wypala po żołniersku: ścigać mi tu, kolego ministrze, dla przykładu, absolwentów akademii zza Buga. Nic podobnego. Tenże polityczny guru przypuszczalnie wybierze utorowaną od dawna drogę soft, sprowadzającą się do umiejętnego podejmowania decyzji kadrowych. Postara się, by do godności urzędu prokuratora-ministra podnieść tylko takiego pretendenta, który będzie wiedział, przeciwko komu należy wytoczyć arsenał aparatu ścigania w świetle dziennikarskich fleszów, a jak nie będzie wiedział, to się zapyta kogo trzeba. Któż zaprzeczy prawdopodobieństwu takiego właśnie obrotu rzeczy? Jeżeli ktoś taki się znajdzie, niech zacznie od odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, o to mianowicie, dlaczego żadne z pomówień o sympatyzowanie tego czy innego szefa danej jednostki organizacyjnej prokuratury z określoną opcją polityczną lub o protekcjonat ze strony tejże nie znalazło finału przed sądem, w sprawie o zniesławienie.

[srodtytul]Wyłanianie pod kontrolą[/srodtytul]

Największą bodaj zaletą znowelizowanej ustawy – poza zerwaniem z nieprowadzącą do niczego dobrego unią personalną członka Rady Ministrów i prokuratora generalnego – jest tyleż transparentny, co odporny na politykę tryb powoływania prokuratora generalnego. To nie żarty. Głos wiodący przypada apolitycznym organom wysuwającym kandydatury na to stanowisko państwowe, czyli Krajowej Radzie Sądownictwa (KRS) i Krajowej Radzie Prokuratury (KRP).

Prezydent RP, któremu znowelizowana ustawa daje prerogatywę powołania szefa prokuratury, miałby tutaj niewielki zakres władztwa dyskrecjonalnego. Dokonywałby wyboru jednego z dwóch kandydatów wskazanych przez te organy, i to nawet wtedy, gdyby żaden z nich nie mieścił się w jego wyobrażeniach o osobie godnej obsadzanego stanowiska.

A na obstrukcję z powodu braku akceptacji dla obu kandydatów nowela zdecydowanie nie zezwala. Sprawia to dodany art. 10a ust. 1, zgodnie z którym powołanie prokuratora generalnego jest nie tylko dobrym prawem, ale i ustawowym obowiązkiem organu wybierającego. Co to oznacza? Zapytajmy konstytucję, która głosem art. 145 ust. 1 objaśni, iż domniemana obstrukcja, podobnie jak wszelkie inne akty nieposłuszeństwa wobec konstytucji lub ustaw, może się skończyć w Trybunale Stanu.

Analogicznie rzecz się ma z pierwszym powołaniem nowego prokuratora generalnego spośród dwóch kandydatów zgłoszonych przez KRS, po zasięgnięciu opinii dotychczasowej Rady Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym.

Znajdzie się zapewne niedowiarek, który podda w wątpliwość także i neutralność polityczną wszystkich trzech wymienionych rad reprezentujących interesy sądownictwa i prokuratury. Jak go przekonać, że insynuuje? Wystarczające wydaje się uświadomienie mu formy wypowiadania się przez owe rady. Każdorazowo jest to uchwała zapadająca większością głosów w obecności wymaganego quorum. Forma ta uniemożliwia wypowiedzi zbiorcze według kryteriów innych niż merytoryczne. No, chyba że udowodnimy członkom którejś z rad en bloc udział w spiskowej teorii dziejów.

W każdym razie model wyłaniania prokuratora generalnego przez samą głowę państwa pod ścisłą kontrolą gremiów spoza ekipy rządzącej rokuje lepiej niż model obecny, w którym szlify prokuratora generalnego otrzymuje się wraz z teką ministra.

Równie ważne są nareszcie ustawowo unormowane wymogi, jakie według art. 10a ust. 3 powinien spełniać prokurator generalny. Teraz, o czym nie zawsze się pamięta, funkcję tę można powierzyć dosłownie każdemu, w tym niekoniecznie prawnikowi. Z chwilą wejścia noweli w życie byłaby to funkcja dostępna wyłącznie dla prokuratorów i sędziów legitymujących się odpowiednio długim stażem oraz doświadczeniem zawodowym w sprawach karnych. Mniejsza o dalsze szczegóły. Dość sobie uzmysłowić, że testu nowej regulacji nie przeszłaby przeważająca większość poprzedników, mimo iż każdy z nich szczycił się wykształceniem prawniczym.

Na reformie prokuratury całkiem sporo zyskują też zastępcy prokuratora generalnego. Nie tylko zresztą dlatego, że ma ich powoływać prezydent, a nie, jak dziś, jedynie premier. Nie mniej nobilitująca jest pozycja organu, który występowałby z wnioskiem o powołanie tych członków ścisłego kierownictwa reformowanej instytucji. Byłby to nadal prokurator generalny, jednakże już nie kolega klubowy czy koalicyjny partner powołującego, lecz apolityczny fachowiec.

Jeszcze więcej ofiarowuje się szeregowym prokuratorom, których powoływałby prokurator generalny na wniosek KRP.

Inną zdobyczą nad zdobycze mieni się autonomia organizacyjna prokuratury, polegająca na wyodrębnieniu centrali ze struktury Ministerstwa Sprawiedliwości.

[srodtytul]Fałszywy alarm[/srodtytul]

Na tym tle krytyka reformy wygląda blado i cokolwiek cynicznie. Co właściwie mają na myśli oponenci, podnosząc alarm, że przez nowelę rząd straci wpływ na politykę karną?

Aby jednoznacznie rozsądzić, czy alarm jest uzasadniony, wypada najpierw zidentyfikować pole aktywności państwa, które wysuwałoby się – jak się zarzuca – spod wpływu Rady Ministrów. Sedno problemu tkwi bowiem w tym, że żaden przepis prawa nie przyznaje temu organowi jakiegoś generalnego uprawnienia do ingerencji w politykę karną. Mało tego, polski system prawny nie zna pojęcia polityki karnej jako takiej. Tę bezsprzecznie pozanormatywną nazwę można natomiast przypisać zbiorowi zadań i kompetencji organów władzy publicznej, nastawionemu na przeciwdziałanie i zwalczanie przestępczości instrumentami prawa karnego (sensu largo). Chodzi, co oczywiste, o zadania i kompetencje przewidziane w konstytucji i ustawodawstwie zwykłym.

Spójrzmy zatem, jakie konkretnie zadania i kompetencje w sferze tak rozumianej polityki karnej związane z działalnością prokuratury przysługują obecnie rządowi i poszczególnym ministrom. Są to: inicjatywa ustawodawcza w dziedzinie prawa karnego oraz legitymacja do wydawania w tej dziedzinie aktów prawnych o charakterze podustawowym, a poza tym jedynie wytyczne, zarządzenia i polecenia adresowane do prokuratorów ze strony ministra sprawiedliwości w roli prokuratora generalnego, które – i dzięki Bogu – nie mogą dotyczyć konkretnych spraw i są stosowane w miarę oszczędnie.

Tak oto wychodzi na jaw nieprawdziwość zarzutu. Polityka karna, do jakiej uprawiania prawo upoważnia organy rządowe, w wyniku reformy prokuratury z pewnością nie ucierpi. Wszelako kompetencji prawotwórczych rządu nowela nie umniejsza. Znaczenie pozostałych metod oddziaływania na pracę prokuratorów jest zaś marginalne, ponieważ o tym, jak postępować w procesie karnym, decydują głównie ustawy, a nie zalecenia bossa.

Szczerze powiedziawszy, znalazłby się jednakowoż dowód prawdy, który przynajmniej do pewnego stopnia tłumaczyłby całe to larum, aczkolwiek wcale by go nie usprawiedliwiał. Owym dowodem jest znany nie od dziś mechanizm zawiadywania działalnością prokuratury instrumentami rzeczywiście rządowi odbieranymi, a więc kadrowymi. Nikt się wszakże do przeprowadzenia takiego dowodu nie kwapi. Wymagałoby to odwagi cywilnej i nie byłoby zanadto rozsądne. Tym razem chodzi bowiem o argumentację obosieczną, potwierdzającą jednocześnie słuszność reformy. Ingerencja w politykę karną za pomocą roszad personalnych mija się ze standardami demokracji i często kończy się tak, jak telewidz widział.

[srodtytul]Szansa może się nie powtórzyć[/srodtytul]

Prawdą jest również i to, że reforma nie uwalnia prokuratorskiej kadry od wpływów rządowych w sposób absolutny. Przeciwnie, premier otrzymuje zupełnie jawne instrumenty dyscyplinowania prokuratora generalnego, o jakich dotychczas nikomu się nie śniło.