Wojciech Hermeliński: Delegacja prokuratorów to nie jest gra w warcaby

W „Rzeczpospolitej" z 1 lutego 2021 r. ukazał się artykuł Jacka Treli, prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej „Oddelegowani czy zesłani? –adwokacki głos w obronie prokuratorów" o delegowaniu prokuratorów w różne zakątki Polski. Autor pyta w nim, czy uprawnienie prokuratora generalnego i krajowego do delegowania prokuratorów jest zgodne z istotą urzędu prokuratorskiego i czy brak możliwości odwołania się od takiej decyzji jest zgodny z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowań.

Nie przedmiot, tylko podmiot

Zgodnie z art. 106 § 2 ustawy – Prawo o Prokuraturze (DzU z 2016 r., poz. 177) prokurator generalny lub prokurator krajowy może delegować prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury do innej jednostki organizacyjnej prokuratury. Delegowanie na dłużej niż sześć miesięcy w ciągu roku może nastąpić tylko za zgodą prokuratora. Przepisy ustawy nie przewidują dla oddelegowanego żadnej możliwości odwołania się. Zdaniem autora, nie ma żadnego uzasadnienia dla wykluczenia prawa do odwołania. Zgadzając się w tym zakresie z autorem, podkreślę, że każda taka delegacja prokuratora stanowi także daleko idącą ingerencję w sferę prawnie chronionych praw pracowniczych.

Rzecznik praw obywatelskich w wystąpieniu z 29 stycznia 2021 r. skierowanym do głównego inspektora pracy (pismo III.7044.12.2021.LN) wskazał, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. np. postanowienie SN sygn. III PO 3/16) stosunek pracy prokuratora, mimo że powstaje na skutek powołania, jest stosunkiem pracy wynikającym z mianowania, więc jest on „pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p., jego praca pozostaje zaś pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 Konstytucji RP). To wyklucza wszelką dowolność i arbitralność w kształtowaniu treści stosunku pracy łączącym prokuratora z jednostką organizacyjną prokuratury, w której jest zatrudniony".

Trafnie podkreślił RPO, że zasady prawa pracy sprzeciwiają się przedmiotowemu traktowaniu pracowników, jakimi są prokuratorzy, bo traktowanie takie narusza godność osoby ludzkiej. Zgodnie z art. 30 konstytucji: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych". W kontekście tej gwarancji konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 kwietnia 2001 r. (K 11/00) stwierdził, że „[z]akaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji wszelkie działania władz publicznych powinny z jednej strony uwzględniać istnienie pewnej sfery autonomii, w której człowiek może się w pełni realizować społecznie, a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności".

Trybunał podkreślił, że godność człowieka może w szczególności zostać naruszona przez stanowienie regulacji prawnych, których celem jest poniżenie człowieka. Trafnie zatem stwierdza RPO, co akcentują też oddelegowani prokuratorzy, że chociaż przysługują im określone podmiotowe prawa pracownicze, nie są oni traktowani jako podmiot tych praw, skoro przed podjęciem decyzji o ich delegowaniu nie próbuje się nawet wyjaśnić ich sytuacji osobistej i rodzinnej w celu ustalenia dopuszczalności delegowania.

Bez słowa i w każdej chwili

Problem delegacji prokuratorów jest fragmentem szerszego zagadnienia uprawnień ministra sprawiedliwości/prokuratora generalnego wykonującego nadzór administracyjny nad szeroko rozumianym wymiarem sprawiedliwości. Z podobnym problemem delegacji spotykają się także sędziowie, z tym że przed całkowitą dowolnością działań ministra sprawiedliwości chronią ich gwarancje niezawisłości i nieprzenoszalności sędziów, wyartykułowane w art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Problem delegacji sędziowskich nie dotyczy zatem arbitralnego delegowania sędziego przez ministra sprawiedliwości do innego sądu, gdyż może to nastąpić tylko za zgodą sędziego (art. 77 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych). W praktyce do delegacji zwykle dochodzi z woli samego sędziego, który jest zainteresowany podniesieniem swoich kwalifikacji i zdobyciem doświadczenia zawodowego w innym sądzie, najczęściej wyższej rangi. Problem pojawia się, gdy minister postanawia odwołać sędziego z delegacji bez wcześniejszego uprzedzenia (art. 77 § 4 usp). Akt odwołania sędziego nie jest decyzją administracyjną, nie wymaga żadnego uzasadnienia i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. Takie stanowisko prezentuje utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, stanowiąc, iż delegowanie nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji sądowej, mającym na celu prowadzenie polityki kadrowej w wymiarze sprawiedliwości (tak np. NSA w wyroku w sprawie I OSK 320/13; por. także wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 456/20 w sprawie odwołania sędziego Pawła Juszczyszyna od decyzji ministra cofającej delegację).

Uważaj, jak orzekasz

Jest to akt o charakterze organizacyjnym, służący zaspokojeniu potrzeb kadrowych. Sprawy wewnętrzne administracji sądowej nie podlegają regulacjom k.p.a., bo nie dotyczą statusu sędziego jako obywatela.

Sąd Okręgowy w Warszawie (sprawa o sygn. X Ka 645/19) skierował 2 września 2019 r. do TSUE pytanie prejudycjalne, podnosząc w nim m.in. kwestię wadliwego, zdaniem sądu, ukształtowania składu sądzącego, w którym zasiada sędzia delegowany na podstawie jednoosobowej decyzji ministra sprawiedliwości, w sytuacji gdy nie są znane kryteria, jakimi się kierował, delegując tego sędziego, a prawo krajowe nie przewiduje sądowej kontroli takiej decyzji i umożliwia odwołanie sędziego z delegacji w każdej chwili.

W uzasadnieniu pytania sąd podkreślił, że w takiej sytuacji minister sprawiedliwości może wpływać na sędziów poprzez „wynagradzanie" ich dowolnie długim surogatem awansu zawodowego za działania podjęte na poprzednio zajmowanym stanowisku, ale także może w ten sposób wymuszać na sędziach swoiste posłuszeństwo, bo może odwołać delegację po wydaniu orzeczenia, które z różnych powodów nie znajdzie jego aprobaty.

Te obawy nie są bezpodstawne, jeśli zważy się na niektóre wypadki swoistego sprzężenia ministerialnych decyzji odwołujących sędziów z delegacji z określonymi czynnościami sądowymi przez tychże sędziów podjętymi. Przywołać należy chociażby sprawę sędziego Krzysztofa Ptasiewicza, który w grudniu 2019 r. faksem, godzinę po odmowie zastosowania tymczasowego aresztowania, odwołany został przez ministra sprawiedliwości z delegacji do sądu okręgowego, podobnie jak sędzia Paweł Juszczyszyn odwołany został z delegacji tuż po tym, gdy wykonując ciążący na nim z mocy art. 378 k.p.c. obowiązek, badał, czy nie zachodzi nieważność postępowania w sprawie. W sprawach tych (i nie tylko tych) RPO wystąpił do ministra sprawiedliwości, że zarówno sam mechanizm odwoływania sędziego z delegacji do sądu wyższej instancji, jak i sposób korzystania z niego przez ministra powoduje naruszenie zasady równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 173) oraz prawa obywateli do rozpoznania ich sprawy sądowej przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Szczególne zastrzeżenia RPO budzi możliwość wykorzystania uprawnienia do odwoływania sędziów jako formy kary lub nacisku na delegowanego, czego jaskrawym przykładem był sposób skorzystania z uprawnienia do odwołania z delegacji sędziego Pawła Juszczyszyna, noszący znamiona represji.