Hubert Janiszewski: Jak naprawić ustawę o kryptoaktywach

Kryptowaluty, a szerzej regulacja obrotu takimi aktywami, stały się bardzo gorącym tematem po nader niespodziewanym prezydenckim wecie ustawy przygotowanej przez rząd i uchwalonej przez parlament. Ścierają się tu dwie argumentacje. Z jednej strony są zarzuty ułatwienia obrotu dla przestępców i wrogich ośrodków politycznych (w tym szpiegowskich), z drugiej – zarzuty przeregulowania w porównaniu do rozporządzenia Unii Europejskiej, jak i przepisów już wdrożonych w innych krajach członkowskich.

Jakie przepisy unijne dotyczą kryptoaktywów

Zacznijmy od początku. Rozporządzenie nr 2023/1114, czyli MiCAR (Markets in Crypto Assets Regulation), sformułowane w 2023 r., stopniowo wchodziło w życie od czerwca 2024 r. (tzw. tokeny), a w pełni obowiązuje z końcem grudnia 2024 r. Z kolei przepisy o raportowaniu podatkowym, tzw. DAC8, mają wejść od stycznia 2026 r., a o odporności operacyjnej, tzw. DORA dla firm operujących, obowiązują od stycznia 2025 r.

Kluczowymi elementami regulacji są:

a) jednolite ramy prawne dla UE,

b) zezwolenia dla dostawców usług kryptoaktywów (CASP), w tym wymogi ochrony konsumenta i portfeli,

c) kategorie aktywów, tj. tokeny połączone z aktywami – ART i tokeny pieniądza elektronicznego – EMT oraz nieobjęte regulacjami – NFT,

d) harmonogram wdrożeń dotyczących ART i EMT od 30.06 do 31.12.2024 r.

Podsumowując: regulacja MiCAR już obowiązuje bezpośrednio w całej Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Wszystkie kraje mają obowiązek dostosować do niej swoje przepisy!

MiCAR został przygotowany na wzór wcześniejszych regulacji, takich jak MIFID i MAR, które powszechnie obowiązują w UE od dłuższego czasu w zakresie obrotu tradycyjnymi aktywami. Jednocześnie ESMA (European Securities and Markets Authority, czyli Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych) opracowała i wdraża uzupełniające do MiCAR regulacje mające na celu ochronę interesów inwestorów oraz stabilność i sprawność tego nowego rynku finansowego.

Czytaj więcej

Prawo w Polsce

Gorąca debata w Sejmie o kryptoaktywach. Nie udało się obalić weta prezydenta

W piątek Sejm głosował nad odrzuceniem prezydenckiego weta do ustawy o kryptoaktywach. Wniosek ni...

Co jest w rozporządzeniu MiCAR

Dla pełniejszej i w miarę przejrzystej analizy, co jest w rozporządzeniu MiCAR i co w ustawie zawetowanej przez prezydenta, przedstawię zasadnicze elementy obu dokumentów. I tak MiCAR to długi i szczegółowy dokument składający się ze 149 artykułów oraz czterech aneksów, zakończony następującym wiążącym oświadczeniem: „This regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States” (ang. „Niniejsze rozporządzenie będzie wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich krajach członkowskich”). To bardzo istotne oświadczenie, bo wskazuje na obowiązek stosowania i wdrożenia postanowień rozporządzenia od dnia jego publikacji, zgodnie z zawartymi w nim harmonogramem, czyli poczynając od 31.12.2024 r.

MiCAR opisuje zakres obowiązkowej informacji marketingowej, odpowiedzialność strony za zawartość takiej informacji, warunki uzyskania licencji na oferty publiczne dwóch kategorii kryptoaktywów, czyli tzw. ART (tokeny związane z aktywami) i ETM (tokeny pieniężne), wymóg uzyskania licencji przez podmioty prawne i instytucje kredytowe, obowiązki notyfikacyjne takich podmiotów w EBC lub bankach centralnych w swoich krajach (poza strefą euro) oraz wszystko, co wynika z nakazów i odrębnych regulacji ESMA i EBA (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego). Dalej opisane są wymogi dokumentu informacyjnego, który jest podstawą do uzyskania licencji tak na publiczne oferowanie ART i ETM, jak i oferowanie różnych usług potencjalnym klientom i inwestorom. Jest też tryb rozpatrywania wniosków, udzielenia lub odmowy licencji, wymogi formalnoprawne, określenie odpowiedzialności emitenta, obowiązek uczciwego działania. A także – obowiązek publikacji dokumentu informacyjnego na stronie internetowej emitenta/usługodawcy tak długo , jak trwa oferta lub działania usługowe itp. z punktu widzenia ochrony interesów tak inwestorów jak i klientów.

Odrębne artykuły określają klasyfikacje aktywów, w tym tzw. aktywa istotne oraz dodatkowe obowiązki dla emitentów istotnych ART i ETM, wymogi kapitałowe, konieczność deponowania części środków w bezpieczne aktywa finansowe, procedura udzielania licencji itp. Dodatkowe przepisy dotyczą instytucji finansowych, które mają zamiar emitować względnie być usługodawcą w zakresie ETM.

Czytaj więcej

Prawo w Polsce

Echo weta ustawy o rynku kryptoaktywów. Co zrobi prezydent Karol Nawrocki?

Nie milkną echa prezydenckiego weta ustawy o rynku kryptoaktywów, która - zdaniem jej przeciwnikó...

Odmienny pakiet regulacji obejmuje zezwolenie/licencje na usługi w zakresie kryptoaktywów, w tym procedury uzyskania, odmów i postępowań odwoławczych. W każdym rozdziale rozporządzenia dużo miejsca zajmują kwestie corporate governance, notyfikacje miejscowych urzędów nadzorczych, przechowywanie kryptoaktywów i funduszy klientów, wymogi kapitałowe oraz zawodowe wobec zarządów, procedury zamykania działalności, itd.

Odrębnie są opisane procedury związane z zarządzaniem platformami do obrotu kryptoaktywami, obowiązkowe procedury, kwestie wymiany kryptoaktywów na fundusze lub inne aktywa, tryb realizacji zleceń klientów, plasowanie zleceń oraz doradztwo. Inny rozdział dotyczy zasad postępowania na rynkach, kwestie inside information (ich upublicznienie, zakaz ich wykorzystywania), manipulacje, notyfikacje do lokalnego urzędu nadzoru oraz ESMA i EBA. Kolejny rozdział to opis właściwych lokalnych urzędów desygnowanych do nadzoru nad obrotem kryptoaktywami przez kraje członkowskie, nakaz współpracy odpowiednio z ESMA i EBA , zakres niezbędnych kompetencji takiego urzędu, współpraca między urzędami w krajach członkowskich i w krajach trzecich, kwestie ochrony danych, środki zabezpieczenia, procedury przy rozpatrywaniu skarg, rejestry, kary administracyjne (dla osób fizycznych 700 tys. euro, podmioty prawne 3 lub 5 proc. obrotu oraz 5 mln euro). Przewiduje się możliwość odwołania do sądów powszechnych od otrzymanych kar, procedury ochrony tzw. whistleblowerów oraz powstanie specjalnych jednostek w EBA i ESMA ds. kryptoaktywów. Wprowadza się też obowiązkowe opłaty za nadzór przez EBA.

W aneksach ujęto następujące kwestie:

- aneks 1 obejmuje ujawnienie informacji o aktywach innych niż ART i ETM;

- aneks 2 – całkowite ujawnienie dokumentów informacyjnych ART;

- aneks 3 – całkowite ujawnienia dokumentów informacyjnych ETM;

- aneks 4 – minimalne wymogi kapitałowe według klas od 50 tys. do 150 tys. euro;

- aneks 5 – listę potencjalnych naruszeń w przypadku istotnych ART;

- aneks 6 – listę potencjalnych naruszeń w przypadku istotnych ETM.

Dla jasności, tzw. dokumenty informacyjne to dokumenty merytoryczne i informacyjne dotyczące pojedynczych kryptoaktywów, pokazujące analizy, techniczne, szczegóły, wizje, biznesplan etc., skierowane do potencjalnych inwestorów.

Co jest w ustawie zawetowanej przez prezydenta

Jak wspomniałem, zarządzenie MiCAR jest szczegółowe, do możliwej pełnej adaptacji na poziomie krajowym w krajach członkowskich UE. Nakazuje ustanowienie miejscowego organu nadzorczego do jego realizacji. W polskiej ustawie z 7.11.2025 r. o rynku kryptoaktywów, która została zawetowana przez prezydenta Nawrockiego, zawarto w zasadzie wszystkie przepisy rozporządzenia MiCAR, ustanowiono KNF organem nadzorczym i je egzekwującym oraz – co prawdopodobnie było przyczyną weta – rozbudowano niektóre zapisy poprzez tzw. gold-plating, czyli uszczegółowiono szereg zapisów poprzez wątpliwe ich rozszerzenie lub ulepszenie.

Zawetowana ustawa liczy 168 artykułów w dziesięciu rozdziałach. Miała wejść w życie po 14 dniach od daty ogłoszenia, poza art. 70 (czynności rejestracyjne w KNF), który miał obowiązywać po czterech miesiącach od ogłoszenia.

Uszczegółowienie i rozszerzenie zapisów MiCAR zawarte jest np. w art. 20, gdzie dostęp do tajemnicy zawodowej poza sądem i prokuraturą mogą mieć KAS, NIK, ABW, SKW, policja, Straż Graniczna, NIK, CBA, Żandarmeria Wojskowa. W art. 77 rozpisane są koszty nadzoru związane z wydawaniem zezwoleń przez KNF, ocen wniosków, zatwierdzeń tychże oraz zmian wprowadzanych przez petentów KNF. W artykułach 82-90 wprowadza się środki nadzorcze i sankcje administracyjne – oprócz KNF chodzi też o krajowe regulacje dotyczące Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.

Poczynając od art. 100 aż do 126 wymienione są wysokości kar, jakie KNF może nałożyć na osoby fizyczne, osoby prawne i instytucje finansowe naruszające przepisy wynikające z rozporządzenia MiCAR lub samej ustawy. Dla przykładu, niepowiadomienie KNF grozi karą 500 tys. zł, unikanie kontroli KNF – do 20 mln zł, niewykonanie zaleceń KNF – do 2,25 mln zł dla osób fizycznych i do 5 mln zł dla osób prawnych (emitenci lub dostawcy usług). Za naruszenie przepisów MiCAR z art. 6 do 12 i 14 grozi kara do 22,284 mln zł lub 3 proc. rocznego przychodu. W przypadku naruszenia art. 89 MiCAR (art. 107 ustawy) osoba fizyczna może być ukarana karą do 22,284 tys. zł, a osoba prawna do 66,852 mln zł lub 15 proc. rocznych przychodów.

Decyzje KNF mają charakter natychmiastowej wykonalności, a działalność bez zezwolenia lub licencji (oferty publiczne, emisje, usługi itp.) podlega szeregowi grzywien od 2 mln do 10 mln zł oraz pozbawienia wolności do dwóch lat, a w niektórych przypadkach (art. 120) nawet do lat pięciu.

Problem z odwołaniem od kar

O ile w rozporządzeniu MiCAR mówi się o karach administracyjnych, przewiduje się możliwość odwołania i apelacji do sądów, o tyle w naszej ustawie jedynie w art. 116 o publikacjach w dzienniku urzędowym KNF o wydanych decyzjach jest odnotowane miękko odniesienie do KPA (Kodeks Postępowania Administracyjnego), co trudno uznać za możliwość apelacji i odwoływania się od decyzji KNF do sądu.

Podsumowując: krytyczne uwagi na temat ustawy z 7.11.2025 wydają się być uzasadnione szczególnie w opisanych powyżej zakresach, gdzie ustawa wychodzi poza przepisy rozporządzenia MiCAR, które jest prawnie wiążące.

Specyfika kar i ich wysokość nie powinna się znaleźć w ustawie, ale raczej w rozporządzeniu KNF, co umożliwiałoby dostosowanie ich wysokości do sytuacji na rynku, dając możliwość szybkiego reagowania na nowe zjawiska.