fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Firma

Programy operacyjne wiążą tylko adresatów

Rzeczpospolita
Programy operacyjne nie mogą stanowić źródeł prawa powszechnie obowiązującego
Po  prawie pięciu latach funkcjonowania nowego systemu redystrybucji środków unijnych sądy administracyjne dostrzegły, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. DzU z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.; dalej uzppr), w zakresie umożliwiającym instytucji zarządzającej tworzenie norm prawa powszechnie obowiązującego (tj. programów operacyjnych oraz pomocowych) i wyłączającym w całości stosowanie w procedurze konkursowej przepisów ustawy z 14 czerwca 1960  Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), mogą być niezgodne z konstytucyjnymi zasadami: przyzwoitej legislacji, działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie prawa oraz zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Wątpliwości konstytucyjne znacznie się pogłębiły w ostatnim roku i  przed Trybunałem Konstytucyjnym został zarejestrowany już drugi wniosek o zbadanie zgodności niektórych przepisów uzppr z ustawą zasadniczą (P 9/10; P 1/11). Skutki orzeczenia Trybunału mogą okazać się niebagatelne dla całego systemu redystrybucji środków unijnych, gdyż wnioskodawcy podważają nie tylko procedurę konkursową, ale całkowicie podkopują fundament, na jakim redystrybucja tych środków jest oparta. W niedługim czasie może to więc doprowadzić do zachwiania systemem pomocowym, który dziś stanowi jeden z głównych motorów napędowych polskiej gospodarki.

Sądy pytają Trybunał

Sądy z Warszawy  (V SA/Wa 1613/09) i Łodzi (II SA/Łd 973/ 10) pytają: czy art. 5 pkt 11, art. 30a ust. 1 i 2, art. 30b ust. 1 i 2 oraz art. 37 uzppr w zakresie w jakim wyłącza w tym postępowaniu przepisy k.p.a. i zezwala – w ramach systemu realizacji programu operacyjnego – na kreowanie systemu środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, które pozostają poza konstytucyjnym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 87 konstytucji? Dodatkowo sąd w Łodzi wskazuje na wzorzec kontroli konstytucyjnej w postaci art. 184 konstytucji.
Przepis art. 5 pkt 11 uzppr definiuje podstawy systemu realizacji wsparcia dla beneficjentów (zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów).
Przepisy art. 30a, 30b i 30c uzppr określają  całą procedurę konkursową i prawo do środka odwoławczego od rozstrzygnięć  przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego oraz procedurę skargi do sądu administracyjnego. Z kolei art. 37 uzppr stanowi o całkowitym wyłączeniu w postępowaniu o przyznanie dofinansowania stosowania przepisów k.p.a.
Szerokie rozważania poczynione w pytaniu prawnym przez WSA w Łodzi mogą skłaniać do konkluzji, że w obecnym stanie prawnym system redystrybucji środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej jest niezgodny z konstytucją.

Zamknięty katalog

W polskim systemie ustrojowym katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty. Oznacza to, że źródłem prawa może być wyłącznie: konstytucja, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego, a także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z zawartej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację (art. 87 i art. 91 ust. 3 konstytucji).
Program operacyjny stworzony przez instytucję zarządzającą dla realizacji polityki rozwoju nie jest żadnym ze wskazanych powyżej źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, jest to wyłącznie dokument o charakterze operacyjno-wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 uzppr). Skoro program operacyjny jako całość nie ma charakteru aktu prawnego powszechnie obowiązującego, to takiego charakteru nie może też mieć – będący jego częścią – system realizacji tego programu.
Jeśli jednak ów system realizacji określa, jakie zasady i procedury obowiązywać mają inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu, to pojawia się pytanie nie tylko o to, czy powyższe regulacje mogą ingerować w sferę prawa i obowiązków innych podmiotów prawa, ale i czy regulacje te mogą służyć sądowi administracyjnemu do stworzenia wzorca kontroli działań organów administracji.

Wiąże tylko adresatów

Zgodnie z art. 20 ust. 3 uzppr regionalny program operacyjny podlega opublikowaniu przez instytucję zarządzającą w wojewódzkim dzienniku urzędowym.  Nie staje się jednak przez to aktem prawa obowiązującego lokalnie. Opublikowanie programu operacyjnego w urzędowym zbiorze nie może mu nadać cech prawa powszechnie obowiązującego.
Nie można też mu przypisać cech elementu powszechnie obowiązującego prawa Unii. Co prawda zarząd województwa przyjmuje projekt regionalnego programu operacyjnego w drodze uchwały, po czym kieruje go do Komisji Europejskiej, do której kompetencji należy przyjęcie regionalnego programu operacyjnego w drodze decyzji (art. 20 ust. 1, 2 i 2b uzppr).
Jednakże decyzje KE nie są zaliczane do aktów prawnych Unii Europejskiej o charakterze powszechnie obowiązującym. Jeżeli wskazują adresatów, to są wiążące, ale tylko dla tych adresatów (art. 288 TUE). Program operacyjny zatwierdzony decyzją KE o ogólnym charakterze nie może zatem zostać uznany za element powszechnie obowiązującego porządku prawnego.
Zmniejszanie dysproporcji
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi część wspólnotowego systemu realizacji polityki spójności, mającej na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju różnych regionów, w tym stref wiejskich (art. 174 traktatu o Unii Europejskiej; DzUrz C 83 z 30 marca 2010; dalej TUE).
Zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju ma następować poprzez prowadzenie przez organy władzy publicznej polityki rozwoju, polegającej na opracowaniu strategii rozwoju, odpowiedniej dla osiągnięcia zamierzonego celu.
Instrumentem służącym do realizacji określonych celów w ramach realizowanej polityki rozwoju są między innymi programy (operacyjne i rozwoju). Opracowanie i realizacja poszczególnych programów należy do tzw. instytucji zarządzającej (najczęściej są to zarządy województw).
Owa instytucja zarządzająca skupia w sobie wszelkie uprawnienia, bo nie tylko konstruuje program poprzez określenie celów, priorytetów i planu finansowego, ale też stanowi – w ramach systemu realizacji programu – jakie zasady i procedury obowiązywać będą inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu.
Co więcej, ta sama instytucja zarządzająca dokonuje wyboru projektu, który uzyska dofinansowanie w ramach programu, zawiera z podmiotem, którego projekt wybrała, umowę o dofinansowanie projektu, dokonuje płatności na rzecz wybranego beneficjenta i  kontroluje realizację dofinansowanego projektu.
Tomasz BrzezickiKomentuje Tomasz Brzezicki, doktor nauk prawnych, radca prawny, Katedra Prawa Administracyjnego UMK w Toruniu
Wszystkie regulacje materialnoprawne oraz tryb oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach polityki spójności delegowano na poszczególne instytucje zarządzające.
Ich akty nie powinny jednak stanowić podstawy prawnej przyznania dofinansowania.
Scedowanie na zarządy województw uprawnień do kształtowania kryteriów naboru, zasad oceny i wyłaniania wniosków, a przede wszystkim prawa do modelowania przez nie procedur odwoławczych budzi poważne wątpliwości co do konstytucyjności takiego zabiegu.
Jeśli  finalnie sąd administracyjny bada legalność odmowy przyznania dofinansowania w ramach procedury konkursowej, to musi dokonywać kontroli pod względem zgodności czynności organu z prawem powszechnie obowiązującym. Programy operacyjne nie mają  cech aktu prawnego o powszechnym zasięgu. Co więcej, zachodzi istotna kolizja w zakresie uprawnień prawotwórczych, których notabene zarząd województwa nie posiada. Otóż programy operacyjne mają być tworzone według wytycznych ministra rozwoju regionalnego (art. 35 ust. 3 uzppr).
Nawet zatem nieuprawniona delegacja dla instytucji zarządzającej jest blankietowa, bo na mocy wytycznych ministra to właściwie on decyduje o kształcie programu operacyjnego. Wytyczne absolutnie nie mogą być  uznane za źródło prawa stanowiące podstawę indywidualnych rozstrzygnięć,  jeśli w procesie całkowicie wyłączono stosowanie przepisów k.p.a.
Piotr BrzozowskiKomentuje Piotr Brzozowski, aplikant radcowski, OIRP w Olsztynie
Wątpliwości co do konstytucyjności przepisu art. 37 uzppr były już zgłaszane w piśmiennictwie (por. glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z 18 lipca 2008, II SA/Ol 861/07).
Ponownie zatem zwracam uwagę, że zupełne wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków budżetu Unii Europejskiej jest niezgodne z ideą demokratycznego państwa prawego i narusza zasadę przyzwoitej legislacji.
Nie chodzi bowiem o to, aby przepisy k.p.a. mogły być w tej procedurze stosowane wprost, lecz o to, aby mogły one być stosowane odpowiednio zawsze tam, gdzie jest to konieczne dla przeprowadzenia postępowania opartego na określonych prawem regułach.
Tymczasem procedura oceny wniosków określona w uzppr jest właściwie pusta i ogranicza się tylko do wskazania, że akty pozaustawowe będą regulować jakieś środki odwoławcze oraz tryb i termin ich wnoszenia. Ale przecież akty te nie są w stanie uregulować całego procesu. Dlatego wyłączenie stosowania właściwej procedury administracyjnej (bez wskazania innej) zapewniającej prawo do słusznego procesu przed organami administracji publicznej – procesu ukształtowanego procedurą o charakterze zupełnym – narusza konstytucję.
W państwie prawa nie może być miejsca dla procedur niepełnych, nieprzewidywalnych i obarczonych lukami konstrukcyjnymi, których nie da się uzupełnić poprzez analogia legis, skoro stosowanie k.p.a. wyraźnie wyłączono. Ochrona sądowa nie będzie natomiast  ochroną skuteczną w sytuacji, gdy kontroli sądu podlegać będzie postępowanie o nieokreślonej w pełni procedurze.
 
 
Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA