Aleksandra Wrzesińska-Nowacka: Liczą się wiedza i doświadczenie, a nie droga na skróty

Co Pani pomyślała, gdy okazało się, że kilkunastu sędziów kojarzonych z tzw. dobrą zmianą „wybiera się" do Naczelnego Sądu Administracyjnego? Ucieszyła się Pani?

ALEKSANDRA WRZESIŃSKA-NOWACKA: Nie, i nie chodzi tylko o to jak oceniam postawę tego czy innego sędziego, jego dotychczasowe zaangażowanie w zmiany wprowadzane w ostatnich latach w wymiarze sprawiedliwości czy rolę w tym procesie. Chodzi mi o zasady i konstytucyjne prawo do sądu każdego obywatela.

Prawo do sądu?!

Tak, bo dla mnie prawo do sądu to nie tylko możliwość zaskarżenia decyzji czy wniesienia pozwu, bezstronność i niezawisłość sędziego, sprawność samego postępowania sądowego. To także, a może przede wszystkim, prawo do osądzenia sprawy przez sędziego, który ma odpowiednie doświadczenie i wiedzę w danej dziedzinie prawa.

Czytaj także: Sędziowie NSA pracują mimo koronawirusa

Ale co mają do tego konkursy na sędziów NSA organizowane przez obecną Krajową Radę Sądownictwa? Stratują w nich przecież wykształceni prawnicy, niekiedy ludzie z doświadczeniem na wysokich stanowiskach, sędziowie z wieloletnim stażem.

Obecnie niestety dużo. Od 14 lutego 2020 r., czyli wejścia w życie tzw. ustawy kagańcowej zgromadzenie ogólne i kolegium NSA straciło prawo do wyrażania opinii o kandydatach na sędziów. Nie sporządzamy już nawet opinii o kandydacie na sędziego NSA, a nadal taką opinię wyrażamy o osobach starających się np. o stanowisko asesora w wojewódzkich sądach administracyjnych. Formuła przyjęta i stosowana obecnie przez KRS ogranicza się do zebrania podstawowych informacji o wykształceniu kandydata, dotychczasowym przebiegu kariery, przedstawionych przez niego rekomendacjach. Nie są to jednak informacje, które pozwalają na sprawdzenie czy dany kandydat ma odpowiednie doświadczenie i wiedzę. Wcześniej opinia o kandydacie na sędziego NSA była wydawana na podstawie szeregu dokumentów. W przypadku osób, które były już sędziami innych sądów analizowane były np. losowo wybrane akta spraw, statystyki stabilności orzecznictwa, informacje o tym jak sędzia zachowuje się na sali. Podobnej weryfikacji podlegały osoby z innych zawodów prawniczych. Ocena opierała się więc na rzeczywistej aktywności, działalności zawodowej.

A jak to wygląda dzisiaj? Jak można zostać sędzią jednego z dwóch najważniejszych w Polsce sądów?

Teraz cała procedura konkursowa opiera się na tym co poda kandydat i krótkiej rozmowie kwalifikacyjnej zespołu wyznaczonego przez Przewodniczącego KRS z kandydatem. Na tej podstawie, po piętnastu minutach rozmowy i szczątkowej dokumentacji, nie sposób ocenić, czy kandydat ma wiedzę i doświadczenie, żeby zostać sędzią NSA. Zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sama komisja nie ma doświadczenia w orzekaniu w sprawach administracyjnych. Szczególnie jaskrawa jest wadliwość tej procedury w odniesieniu do sędziów, członków KRS, którzy w czasie pełnienia tych funkcji ubiegają się o awans.

Może wyższe studia prawnicze, ciężka praca i zapał do prawa administracyjnego wystarczą by być dobrym sędzią NSA?

NSA jest sądem ostatniej instancji. Jego orzeczenia są prawomocne, nie ma od nich już żadnego środka zaskarżenia. Dlatego nie powinien być to sąd, w którym sędzia nabiera doświadczenia, uczy się prawa administracyjnego. Błąd popełniony przez sędziego WSA, czyli sądu pierwszej instancji da się zawsze naprawić przez zaskarżenie jego wyroku do sądu kasacyjnego, czyli NSA. Pomyłki sądowej NSA naprawić już nie można, jego wyroku nie ma gdzie zaskarżyć. Dodatkowo sądownictwo administracyjne to specyficzna i skomplikowana dziedzina prawa. W tym przypadku nie można utożsamiać doświadczenia zawodowego z samym stażem. Potrzebna jest praktyka i to bardzo konkretna.

Sędzia NSA jest trochę jak lekarz?

Można tak powiedzieć. I tak jak nie wyobrażam sobie, że operację na otwartym sercu przeprowadzi nawet najlepszy internista, tak nie wyobrażam sobie, że skomplikowaną sprawę o milionowy VAT czy koncesję może ostatecznie osądzić, nawet najlepszy prawnik, ale bez administracyjnego doświadczenia. Nie chodzi też tylko o to, że spory rozstrzygane przez NSA to konkretne sprawy, konkretnych ludzi, podatników, przedsiębiorców, nierzadko o fundamentalnym znaczeniu dla ich życia czy biznesu, a często też sporym wymiarze finansowym. NSA to sąd, którego orzecznictwo przekłada się na cały system. To wyroki i uchwały, które realnie wpływały i wpływają nie tylko na zmianę praktyki, ale i samych przepisów. Ta umiejętność oceny dalekosiężnych skutków danego rozstrzygnięcia wymaga jeszcze większego doświadczenia i wiedzy, nabytej latami pracy w sądach administracyjnych. Od kilkunastu lat sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne, czyli nic nie stoi na przeszkodzie, żeby tego doświadczenia nabierać stopniowo. Niekoniecznie od razu w NSA. Ufam, że każdy rozsądny, dojrzały i odpowiedzialny prawnik ma tego świadomość. To, że sędzią NSA można zostać dopiero po ukończeniu 40 roku życia to również nie przypadek. Świadczy to o tym, że ustawodawca wymaga pewnego doświadczenia i dojrzałości. A dojrzałość sędziowska przejawia się także w tym, że nie zabieram się za coś czego nie umiem.

NSA orzeka w składach trzyosobowych. Może więc ryzyko, że niedoświadczony pasjonat prawa administracyjnego popełni błąd nie jest tak duże?

To prawda NSA wydaje wyroki – zarówno te na rozprawach, jak i posiedzeniach niejawnych – w trzyosobowych składach. I można oczywiście powiedzieć, że ten mniej doświadczony sędzia będzie orzekał z bardziej doświadczonymi kolegami. Ale obecnie do NSA przyjdzie bardzo dużo nowych osób, bo jest dużo wakatów i konkursów. Nie można więc wykluczyć, że wszyscy sędziowie w składzie to będą nowi sędziowie, którzy zasiadają w sądzie administracyjnym po raz pierwszy. Zaczynanie kariery w sądownictwie administracyjnym od NSA to zbyt duże ryzyko nie tylko dla skarżących, których krzywda oczywiście zawsze jest istotna, ale także dla państwa. Orzeczenie NSA niezgodne z prawem unijnym otwiera bowiem drogę do dochodzenia odszkodowania. Błędy sędziów potencjalnie mogą być więc kosztowne dla państwa, bo to ono może finalnie ponosić odpowiedzialność finansową.

Może wcześniej ta droga do orzekania w NSA była długa po to, żeby trafiali do niego „swoi"?

Wcześniejsza procedura konkursowa była wieloetapowa i wymagająca, bo chodziło o to, żeby w sądach administracyjnych, zwłaszcza NSA, orzekali najlepsi. Taka sama zasada obowiązywała w Sądzie Najwyższym. Ocena kwalifikacyjna była długa i drobiazgowa, wyłącznie po to, żeby kandydata sprawdzić pod kątem rzeczywistych dokonań oraz realnego doświadczenia i wiedzy. Nigdy też nie zamykaliśmy się na kandydatów z innych zawodów prawniczych, nawet z zupełnie innych dziedzin prawa czy na osoby z doświadczeniem urzędniczym. Ważne było nie skąd dana osoba przychodzi, ale co umie i przede wszystkim, że swoje doświadczenie w sądownictwie administracyjnym będzie zdobywać stopniowo, w pierwszym okresie pod nadzorem sądu wyższej instancji. Osoby, które dziś kandydują wprost do NSA, które nie miały styczności z prawem administracyjnym, albo było ono niewielkie, jeśli wygrają konkurs i dostaną nominację muszą mieć świadomość, że nie będą miał taryfy ulgowej ani czasu na naukę. Od początku zaczną orzekać w konkretnych sprawach, konkretnych ludzi, a ich wyroki będą ostateczne. I muszą pamiętać, że wiąże się z ogromną odpowiedzialnością.

Dlaczego tak ważne jest, żeby do sądów administracyjnych trafiali niezależni sędziowie z doświadczeniem?

Sądy administracyjne to specyficzna część wymiaru sprawiedliwości. Rozstrzygają spory między państwem a obywatelem. Do momentu wydania decyzji administracyjnej, zaskarżenia jej do sądu nie ma symetrii między stronami postępowania. Obywatel, podatnik, firma mierzy się z ogromną machiną aparatu urzędniczego, czyli państwa. W sądzie administracyjnym sytuacja diametralnie się zmienia. Tu obie strony są równe. Powinny mieć takie same szanse na przedstawienie i ocenę swoich racji. Nikt nie jest faworyzowany. Szczególnie w sądzie administracyjnym obywatel musi mieć pewność, że nie zostanie potraktowany z góry jak petent, ale równoprawna strona procesu. Tylko niezależne sądy dają realną i pełną gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sądu. Dotyczy to w szczególności sądów administracyjnych, bo ich rola de facto sprowadza się przecież do patrzenia władzy na ręce, więc tym bardziej nie mogą być od niej w najmniejszym stopniu zależne.

A może ta ogromna ilość kandydatów na sędziów NSA wynika z tego, że to praca komfortowa, prestiżowa i wysoko wynagradzana?

Nie wiem i nie umiem stwierdzić jakimi motywacjami kierują się kandydaci. Oczywiście praca w sądach administracyjnych jest nieco inna, niż w sądzie karnym czy cywilnym, choćby z uwagi na bardzo ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego , sądy są mocno skomputeryzowane, a uposażenie sędziów WSA i NSA jest odpowiednio na poziomie sądów apelacyjnych i SN. Niemniej, gdyby okazało się, że głównym czy jedynym motywem jest komfort pracy, prestiż czy pieniądze to jeszcze bardziej świadczyłoby to o niedojrzałości i braku predyspozycji do bycia sędzią NSA. Nie mówiąc o wymogach moralnych jakie stawiane się wszystkim sędziom w Polsce.

Od kilku tygodni w związku z pandemią sądy administracyjne, w tym NSA, nie orzekają na rozprawach. Sprawy zarządzeniem zostały zdjęte z wokand. Sędziowie załatwiają je, ale na posiedzeniach niejawnych bez zgody stron. Nie wszystkim to się podoba. Pojawiają się nawet zarzuty, że to działanie bezprawne.

Nie jest to zgodnie z prawdą. Możliwość kierowania spraw na posiedzenie niejawne bez zgody stron ma swoje umocowanie w jednej z pierwszych tzw. tarcz antykryzysowych uchwalonych jeszcze wiosną tego roku. I rzeczywiście w pierwszym okresie pandemii sądy administracyjne, w tym NSA nie korzystały z tej opcji. Sprawy były kierowane na posiedzenia niejawne, ale po uzyskaniu akceptacji obu stron. Niestety gwałtowny wzrost zagrożenia koronawirusem zmusił nas do zmiany tego podejścia. W sądach administracyjnych zdarzały się coraz liczniejsze przypadki zarażeń. Wyznaczanie posiedzeń wyłącznie niejawnych jest to jednak podyktowane jedynie troską o zdrowie i życie nie tylko sędziów czy pracowników sądów, ale przede wszystkim stron postępowania i ich pełnomocników. Jawność jest zasadą, ale sama procedura sądowo-administracyjna przewiduje od niej wyjątki, przykładem jest postępowanie uproszczone przed WSA. Ponadto ustawa szczególna daje możliwość przekierowania spraw na posiedzenia niejawne nie tylko na czas pandemii, ale na stosowanie tego trybu pracy nawet na rok po jej zakończeniu.

Nie chodzi o komfort pracy tylko o życie ludzi?

Tak. Oczywiście nie była to decyzja łatwa, bo mamy świadomość, że dla skarżących obecność podczas rozprawy jest ważna. Jednak mimo najwyższych standardów nie byliśmy w stanie uniknąć zakażeń. A obok zdrowia ludzi, największym priorytetem jest dla nas zapewnienie ciągłości w orzekaniu. Chorzy sędziowie nie mogliby sądzić. Do NSA skarżący przyjeżdżają z całej Polski i zagrożenie zakażeniem było na tyle duże, że w naszej ocenie jedynym sposobem na zapewnienie ciągłej pracy orzeczniczej było zawieszenie rozpraw i wizyt w sądzie.

Prawo do sądu nie jest przez to ograniczone?

Absolutnie nie. Co prawda można twierdzić, że ogranicza to prawo do bycia wysłuchanym, ale ono oznacza przede wszystkim prawo do przedstawienia swojego stanowiska. A to nadal jest możliwe i nie pozbawia i nie ogranicza prawa do sądu. Trzeba pamiętać o specyfice postępowania sądowo-administracyjnego, które praktycznie poza jednym wyjątkiem nie przewiduje możliwości składania dodatkowych dowodów, zeznań na rozprawie. Sądy w głównej mierze opierają się na aktach sprawy, dokumentach, skardze czy odpowiedzi na skargę. Ale nawet obecnie, gdy składy orzekają bez udziału stron – w razie wątpliwości - mogą dopytać o pewne kwestie. Różnica jest tylko taka, że odbywa się to na piśmie. Ostatecznie, gdy te wątpliwości są poważne, sąd może też przenieść sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę. Nie jest tak, że na posiedzeniach niejawnych będziemy orzekać na siłę. Dbamy też o pełny komfort skarżących, informujemy o terminie lub skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawnego. I nic nie stoi na przeszkodzie, żeby strona przesłała do sądu jeszcze swoje stanowisko czy wystąpienia na piśmie. Składy orzekające, tak jak w wypadku rozprawy muszą odbyć naradę przed posiedzeniem i przed wydaniem orzeczenia. Tak samo zapewnia się w NSA materiały dotyczące wszystkich spraw dla każdego członka składu. Wynikiem tej wstępnej narady może być niekiedy decyzja o skierowaniu sprawy na rozprawę.

A gdyby to skarżący uparł się, że chce koniecznie rozprawy, to może coś zrobić?

Taka możliwość także istnieje i strony z tego korzystają. Zdarzało się już, że po uzyskaniu informacji o przeniesieniu sprawy na posiedzenie niejawne do NSA wpływało pismo, w którym strona przeciwko temu oponowała. Takie wnioski, które zawierają przekonujące argumenty, że nie jest to zwykła obstrukcja, są uwzględniane. Niemniej w każdym takim przypadku strona musi liczyć się z tym, że będzie czekać na załatwienie sprawy. Przy czym w obecnej sytuacji nie możemy nawet w przybliżeniu wskazać, kiedy taka sprawa może trafić na wokandę.

Od lat jest Pani sędzią NSA, przewodniczącą jednego z wydziałów orzeczniczych Izby Finansowej, prezesem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Sędziów Sądów Administracyjnych. Media coraz częściej informują o dyscyplinarkach dla sędziów, zarzutach karnych czy uchylaniu immunitetów. Czy dziś bycie sędzią w Polsce to już zawód wysokiego ryzyka?

Rzeczywiście obecnie bycie sędzią stało się ryzykowne, ale nigdy nie było specjalnie łatwe, zwłaszcza gdy ktoś szukał tylko uznania i poklasku. Niemniej dziś efekt mrożący jest wykorzystywany i sędziowie z mniejszym stażem, czy mniej odporni psychicznie mogą mieć obawę, że narażą się na np. postępowanie dyscyplinarne lub kąśliwy komentarz w środkach przekazu, odnoszący się często do nich personalnie.

Sędzia może się bać?