Publicystyka

Burzyk: Pytania dyletanta

Adobe Stock
Byłoby lepiej dla wszystkich, gdyby ustawodawca jasno formułował swe intencje w aktach normatywnych – twierdzi ekspert ds. zarządzania i organizacji.

Po zwrocie akcji w sprawie nowelizacji ustawy o IPN warto na chwilę cofnąć się o kilka miesięcy, żeby przyjrzeć się jednej z przyczyn zamieszania. Poza całym kontekstem historycznym i politycznym jest bowiem w tej historii jeszcze jeden interesujący wątek. Otóż w wielu wypowiedziach przedstawicieli naszego parlamentu i rządu przewijała się wówczas teza, że wszystkie protesty i dyplomatyczne spory wynikały z niezrozumienia intencji, jakie przyświecały zmianie prawa, i receptą miała być odpowiednio poprowadzona kampania informacyjna – choć ostatecznie skończyło się na wycofaniu z najistotniejszych i jednocześnie najbardziej kontrowersyjnych postanowień.

Słuchając tych wyjaśnień, trudno było nie zadać sobie pytania: a cóż, u licha, stało na przeszkodzie, żeby te intencje jasno wyartykułować? Czy przepisy nie mogłyby po prostu bronić się same, bez konieczności budowania wokół nich PR-owej narracji?

Taką mamy technikę

Jest w naszym procesie legislacyjnym pewien systemowy problem, do którego wszyscy są tak przyzwyczajeni, że nikt go już nawet jako problem nie traktuje. Nikt, oprócz legislacyjnych dyletantów, którzy przepisów prawa nie stanowią, ale muszą z nich korzystać. Takiemu dyletantowi, zaczytującemu się kolejną ustawą, przychodzi niekiedy do głowy, że warto byłoby poznać motywy, jakimi kierował się ustawodawca, i sprawdzić, co właściwie miał na myśli. Nie jest to zadanie łatwe. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a więc również uzasadnień formułowanych norm. Uzasadnienie, które jest dołączane do projektu ustawy, po uchwaleniu nie jest wraz z nią publikowane. Żeby więc dowiedzieć się, jaka była potrzeba i cel wydania ustawy, jakie były zamierzenia co do zmiany stanu prawnego, wreszcie jakie były zakładane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne danej ustawy, trzeba sięgnąć do historii tworzenia aktu prawnego. Uczciwie należy przyznać, że dzięki dobrze prowadzonym serwisom internetowym RCL i Sejmu RP takie zadanie jest dziś o wiele łatwiejsze niż kilka lat temu. Nie zmienia to faktu, że dla nieprawnika poruszanie się w procesie legislacyjnym, często bez znajomości choćby numerów druków sejmowych, wcale nie jest proste.

Na kłopoty preambuła

Czy jest na to jakiś sposób? Technika legislacyjna to sztuka sama w sobie. Zasady utrwalone wieloletnią praktyką nie są łatwe do zmiany. Wiele mądrych słów musi paść i skomplikowanych analiz prawnych zostać napisanych, żeby modyfikacje stały się możliwe. Jednak jeśli można coś podpowiedzieć, to mnie się marzy ustawa czy rozporządzenie, w których na początku, nie w ukrytym załączniku, będę miał wyłuszczone, jakie były motywy stworzenia tego aktu prawa. Jasno i precyzyjnie.

A skoro jesteśmy członkami Unii Europejskiej, to może warto skorzystać z wytycznych dotyczących jakości prawodawstwa wspólnotowego. Standardowa struktura unijnych aktów prawnych to: tytuł, preambuła, część normatywna, załączniki. W preambule przedstawione są motywy, które w zwięzły sposób określają uzasadnienie głównych przepisów części normatywnej bez ich przytaczania czy parafrazowania, nie zawierają też one przepisów normatywnych lub apeli politycznych.

Wycinanki i wklejanki

Co by to zmieniło? Na cuda nie ma co liczyć, ale mógłby to być jednak jeden ze sposobów poprawy jakości procesu legislacyjnego. Zwięzłe i napisane prostym językiem wytłumaczenie powodów tworzenia czy modyfikowania prawa wymagałoby wysiłku i użycia poważnych argumentów. To o wiele trudniejsze niż wypisanie kilkudziesięciu czy nawet ponad setki stron uzasadnienia, które najprawdopodobniej przeczytają tylko prawnicy w kilku ministerstwach. O jakości obecnie produkowanych dokumentów można się przekonać, sięgając chociażby do uzasadnienia najnowszego projektu ustawy o ochronie danych osobowych, gdzie ktoś mało umiejętnie posługiwał się funkcjami „wytnij" i „wklej", wskutek czego miejscami powtórzone są całe fragmenty tekstu.

Można mieć nadzieję, że konieczność tworzenia solidnej preambuły obniżyłaby choć trochę legislacyjną „gorączkę" i na wstępie wyeliminowałaby pomysły, które nie broniłyby się merytorycznie. Takie rozwiązanie byłoby również pomocne w interpretowaniu przepisów. Ich uzasadnienie, choć samo siłą rzeczy niemające charakteru normatywnego, byłoby jednak częścią publikowanego aktu prawnego. Poza tym, jak każde dodatkowe narzędzie społecznej kontroli nad działalnością publicznych instytucji – a w takich kategoriach należałoby też to rozwiązanie rozpatrywać – przysłużyłoby się poprawie jakości stanowienia prawa i sprawowania władzy. ©?

Autor jest menedżerem projektów w Centrum Medycznym MAVIT sp. z o.o. Wcześniej przez kilkanaście lat zajmował się zagadnieniami zarządzania i efektywności organizacji w instytucjach administracji publicznej

Artykuł wyraża osobiste poglądy autora

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL