Prokuratura: korekta jest potrzebna

Prokuratura ma być skutecznym organem ścigania sprawców przestępstw i czuwania nad praworządnością. Można wyobrazić sobie jej dwie skrajne koncepcje. Pierwsza to jednolita, hierarchicznie zbudowana, zarządzana poleceniami i tym samym ograniczająca swobodę podejmowania decyzji przez samych prokuratorów. Druga – to samodzielność konkretnych prokuratorów, niezależność w sposobie i metodologii działania oraz ich odpowiedzialność względem społeczeństwa, w którym pracują. Pierwsza zakłada, że skuteczność realizacji funkcji prokuratury najlepiej osiągnie się przez nadzór i związanie wytycznymi dotyczącymi postępowania prokuratora podległego. Druga czyni z tego zadanie każdego prokuratora, przenosząc na jego barki ciężar realizacji zadań i czyniąc to przedmiotem jego osobistej odpowiedzialności. W praktyce większość modeli organizacji prokuratury jest ulokowana gdzieś między tymi wizjami. Pozwalają one jednak lepiej zrozumieć, w którą stronę zmierza zamysł ustawodawcy oraz podmiotu zarządzającego prokuraturą.

Dwa lata temu prokuratura została poddana zasadniczej reformie. Nastąpiło rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, przez co ten ostatni przestał być członkiem Rady Ministrów, a sama prokuratura wyszła ze sfery administracji rządowej. Zachowano zasadę jednolitości prokuratury, co pozwala na zastępowalność prokuratorów i zakłada, że raz przeprowadzone czynności mimo zmiany osoby prowadzącej sprawę lub jednostki organizacyjnej nie muszą być powtórzone. Wprowadzono jednak zasadę niezależności prokuratorów, ograniczając możliwość związania ich poleceniami dotyczącymi treści czynności procesowych (np. postawienia zarzutów). Często w wypowiedziach publicznych mówi się o niezależności samej prokuratury. To błąd prowadzący do kompletnego pomieszania pojęć. Można wyobrazić sobie przecież całkiem niezależną prokuraturę, w której prokuratorom nie pozwala się na działanie w zgodzie z własnym osądem rzeczy. Celem jest jednak to, by prokuratura jako organ wmontowany w demokratyczny podział władzy cieszyła się przymiotem niezależności prokuratorów, gwarantującej w największym stopniu obiektywizm decyzji organów ścigania w konkretnej sprawie i wobec konkretnej osoby.

Brak nowoczesnych narzędzi

Ustawodawca, chcąc przesądzić o oddzieleniu funkcji ścigania i oskarżania od funkcji politycznych, uczynił jedynym instrumentem realizującym pewną formę relacji zwierzchniej między prokuratorem generalnym a prezesem Rady Ministrów coroczne sprawozdania z działalności prokuratury. Po zaopiniowaniu przez ministra sprawiedliwości premier je przyjmuje lub odrzuca, a gdy wybiera drugą opcję, może wystąpić z wnioskiem o odwołanie prokuratora generalnego do Sejmu. W wyjątkowych sytuacjach premier ma prawo poprosić prokuratora generalnego o konkretną informację, a komisje sejmowe zaprosić go na posiedzenie na zasadach ogólnych. Jak widać, są to albo instrumenty radykalne, przydatne w sytuacji jaskrawej niekompetencji, a niewłaściwe w wypadku poważnych problemów dnia codziennego, albo całkiem informacyjne. Zadeklarowanej zasadzie niezależności prokuratora nie odpowiada brak określenia sposobu wpływu przełożonych, pozostawienie tego pragmatyce służbowej z tym jedynie ograniczeniem, że nie mogą one dotyczyć konkretnej decyzji procesowej.

Analiza sprawozdań rocznych prokuratora generalnego nie jest wielce pocieszająca. Do tej pory, po dwóch latach funkcjonowania w nowej formule, nie wypracowano nowoczesnych narzędzi do zarządzania organizacją, kadrami i nadzorem w prokuraturze. W sprawozdaniu za rok 2011 albo brakuje danych szczegółowych, albo sprowadzają się one do dokumentacji danego negatywnego zjawiska, które nie wywołało – stosownie do podawanych informacji – żadnych szczególnych środków zaradczych. O ile zatem Prokuratura Generalna radzi sobie naprawdę dobrze z własnymi zadaniami (np. z uczestnictwem w rozprawach przed Trybunałem Konstytucyjnym), o tyle trudno dostrzec wizję i determinację w zarządzaniu praktyką postępowań przygotowawczych i udziału w postępowaniach sądowych. Dla przykładu: na 207 kasacji rozpoznanych przez Sąd Najwyższy z inicjatywy prokuratora generalnego uwzględniono 203, a w wypadku prokuratorów prowadzących postępowania na 82 kasacje 62 były niezasadne (75,6 proc.). Prokuratury rejonowe prowadzą aż 99,5 proc. postępowań przygotowawczych, a prokuratury okręgowe i apelacyjne odpowiednio 0,47 proc. i 0,07 proc., przy czym prokuratorzy prokuratur rejonowych stanowią tylko 67,6 proc. stanu osobowego całej kadry prokuratorskiej. Pewnie jest tak, że jedna sprawa w apelacji, ze względu na stopień trudności, równa się wielu na szczeblu rejonu. Ale trudno sobie wyobrazić, na ile sensowne jest położenie na biurku kilkuset małych spraw i oczekiwanie, że ktoś się nimi poważnie zajmie, nawet jeśli rozbudowany zostanie nadzór nad ich działalnością.

Za mało podmiotowości

Nie twierdzę, że prokurator generalny ponosi w pełni odpowiedzialność za ten stan rzeczy. Rozpoczął działalność w trudnych, pionierskich warunkach i każdy jego sukces powinien być pomnożony przez trzy. Kilku jednak rzeczy w uwarunkowaniach prawnych brakuje, by jego działania zostały umieszczone na właściwym tle ustrojowym.

Uważam za konieczne zwiększenie podmiotowości prokuratora generalnego w relacji do Sejmu i Rady Ministrów. Pamiętając o tym, że Trybunał Konstytucyjny zakreśli granicę konkretnej kontroli sejmowej do sfery administracji rządowej, rozważyć warto konstrukcję powiązania założeń podstawowych kierunków polityki karnej ze sprawozdaniem prokuratora generalnego, w obu wypadkach prezentowanym przed Sejmem. W pierwszym dokumencie, wbrew obawom wyrażanym przez Krajową Radę Prokuratury, rząd określałby nie polecenia dotyczące jakiegoś sposobu działania prokuratury, ale swoją ocenę problemów z zakresu ścigania przestępstw, poszanowania praw i wolności człowieka i obywatela, a także występowałby o ocenę efektywności wprowadzanych przepisów prawa karnego.

W sprawozdaniu prokurator generalny informowałby o działalności prokuratury, w tym zwłaszcza o obciążeniu pracą prokuratorów w poszczególnych prokuraturach okręgowych, liczbie przewlekłych postępowań przygotowawczych, postulowałby zmiany w organizacji prokuratury, formułował ocenę wprowadzonych przepisów prawa karnego i wnioski dotyczące koniecznych zmian legislacyjnych, których potrzeba ujawniała się w związku z realizacją ustawowych zadań prokuratury. Odnosiłby się również do zasadniczych kierunków polityki karnej przyjętych przez Radę Ministrów. Sejm, działając in pleno lub w wyspecjalizowanych organach, jakimi są komisje śledcze, uzyskiwałby również wyraźne prawo do wiążącego wezwania prokuratora generalnego w celu przedstawienia informacji w zakresie właściwości komisji sejmowych dotyczących wymiaru sprawiedliwości i działania organów ścigania. Tak ukształtowano by kontrolę sejmową w innym ujęciu niż kontrolę nad administracją rządową.

Doprecyzować relacje

Zachowując zasadę przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania przez prezesa Rady Ministrów oraz możliwość wystąpienia (w razie odrzucenia) przez niego z wnioskiem do Sejmu o odwołanie prokuratora generalnego, wprowadzone rozwiązania (uchwała RM i sprawozdanie PG) wnoszą element merytoryczny do konkretnej kontroli przy rozpatrzeniu wniosku prezesa Rady Ministrów. Osłabiają tym samym dyskrecjonalność decyzji i pełnią funkcję wzmacniającą status prokuratora generalnego w relacji do Rady Ministrów i Sejmu, jednocześnie czyniąc go rzeczywiście odpowiedzialnym za działalność podległej mu struktury.

Wskazane jest doprecyzowanie relacji między prokuratorem przełożonym a podległym, w szczególności określenie treści czynności zarządczych przełożonego oraz wprowadzenie indywidualnej odpowiedzialności za podejmowane decyzje procesowe. Te pierwsze powinny dzielić się na zarządzenia dotyczące spraw organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem prokuratury, wytyczne określające metodykę pracy prokuratora w odniesieniu do określonej kategorii spraw oraz polecenia dotyczące wyłącznie podjęcia określonych czynności dowodowych w konkretnej sprawie oraz terminów wykonania czynności procesowych.

Uważam, że konsekwencją niezależności prokuratora oraz konieczności lepszego sprawowania nadzoru powinna być zasada, że gdy prokurator bezpośrednio przełożony lub prokurator nadrzędny uchyla lub zmienia decyzję prokuratora podległego, to musi przejąć sprawę do dalszego prowadzenia, a gdy czyni to prokurator generalny – przekazać ją prokuratorowi Prokuratury Generalnej. Ustawowo zdefiniowane środki będą służyć prokuratorowi przełożonemu do organizacji pracy podległych mu jednostki lub osób oraz modyfikacji sposobu prowadzenia postępowania przygotowawczego przez konkretnych prokuratorów. Zwiększy również czytelność sprawowanego nadzoru, odpowiedzialność za konkretne czynności wobec ujawniania ich w aktach sprawy i powinno stać się bodźcem dla prokuratora generalnego do bardziej intensywnego określania reguł działania podległych mu jednostek, kadry i metodyki działania w ramach prowadzonych postępowań.

Innymi słowy, nie chodzi o powrót do upolitycznienia prokuratury. Jest to korekta potrzebna do tego, aby prokuratura była odpowiedzialna za całość swojej działalności, prokurator za swoje decyzje, a prokurator generalny mógł publicznie uwiarygodnić działania organu ścigania sprawców przestępstw oraz strzegącego praworządność w naszym państwie.