jak dyscyplinować wydatki samorządów?

Nie jest zaskakujące, że minister finansów i władze samorządowe mają odmienną perspektywę i spojrzenie na finanse publiczne. Nieuniknione jest również to, że ograniczenia nakładane na samorządy w interesie stabilności finansów publicznych mogą być sprzeczne z ambicjami i planami włodarzy poszczególnych miast i gmin.

W ostatnich tygodniach olbrzymie kontrowersje i emocje wywołuje propozycja Ministerstwa Finansów, aby ustawowo ograniczyć limity dla deficytu jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Na pierwszy rzut oka wydawać się może, że interesy i stanowiska stron są tak rozbieżne, że rozsądny kompromis jest wykluczony. Bliższa analiza wskazuje jednak na możliwość rozwiązania problemu i realizację celów, które stawia sobie minister finansów w sposób znacznie mniej destabilizujący finanse samorządów i przynoszący mniejsze koszty dla koniunktury gospodarczej niż dotychczasowa propozycja resortu.

Jednostki samorządu terytorialnego (miasta, gminy, powiaty i województwa razem wzięte) w roku 2007 wypracowały nadwyżkę budżetową. Natomiast w roku 2008 odnotowały deficyt w wysokości 1,8 procent dochodów. W ciągu

następnych dwóch lat deficyt ten wzrósł ponadpięciokrotnie i w roku 2010 wyniósł blisko 15 mld zł, co stanowiło już 9 procent dochodów samorządów i 1 procent produktu krajowego brutto.

Minister finansów zaproponował, by w roku 2012 deficyt jednostki samorządu terytorialnego nie mógł przekraczać 4 procent dochodów oraz by następnie co roku obniżać dopuszczalną relację deficytu do dochodu o jeden punkt procentowy aż do osiągnięcia poziomu docelowego 1 procent w roku 2015. Dzięki takiemu posunięciu Ministerstwo Finansów chce uzyskać w 2012 roku spadek relacji deficytu do PKB o 0,4 punktu procentowego, co oznacza, że resort chciałby, aby deficyt sektora samorządowego w roku 2012 nie przekroczył 0,6 procent PKB, czyli kwoty rzędu 9 mld zł.

Protesty samorządów

Propozycja Ministerstwa Finansów wywołała oburzenie i protesty przedstawicieli samorządów, którzy podkreślają, że deficyt samorządów służy finansowaniu wydatków rozwojowych w znacznej mierze współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Samorządy, których wydatki stanowią tylko około jednej trzeciej wydatków sektora finansów publicznych, realizują około dwóch trzecich inwestycji publicznych. W roku 2010 inwestycje samorządów stanowiły 24 procent ich wydatków i były ogółem blisko trzykrotnie wyższe niż ich deficyt. Deficyt sektora samorządowego nie jest więc przejadany, lecz służy rozwojowi i pozwala wykorzystać fundusze unijne. Wydatki inwestycyjne samorządów mają również bardzo istotny pozytywny wpływ na koniunkturę gospodarczą, szczególnie w sytuacji, gdy sektor przedsiębiorstw wstrzymuje się z inwestycjami. Zdaniem samorządów wprowadzanie limitów drastycznie ograniczających dopuszczalne rozmiary deficytu JST spowoduje gwałtowne zahamowanie inwestycji samorządowych, co nie tylko zagrozi wykorzystaniu środków z UE, lecz także spowoduje spowolnienie gospodarki, wzrost bezrobocia i spadek dochodów budżetowych (ze względu na brak dochodów z VAT, PIT i CIT generowanych przez samorządowe inwestycje).

Analizy resortu

Deficyt sektora samorządowego w roku 2010 przekroczył 1 procent PKB i tym samym wyczerpał już jedną trzecią dopuszczalnego przez UE deficytu całego sektora finansów publicznych, który zgodnie z regułami Maastricht nie może przekraczać 3 procent PKB. Trudno oczekiwać, by w tej sytuacji minister finansów mógł przejść do porządku dziennego nad szybko rosnącym deficytem sektora samorządowego.

Według Mirosława Stańczyka – wicedyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego MF – z analizy Wieloletnich Prognoz Finansowych JST wynika, że sektor samorządowy planuje w 2012 zbiorczy deficyt wysokości około 1 mld zł (co oznacza deficyt znacznie poniżej 0,1 procent dochodów), a w roku 2013 planuje zbiorczą nadwyżkę.

Wynika z tego, że samodzielnie zaplanowane prognozy samorządów składają się na sumaryczny wynik całego sektora w roku 2012 lepszy o około 8 miliardów od tego, co minister finansów chce osiągnąć przez dodatkowe restrykcje (MF chce deficytu nie większego niż 9 mld zł, a samorządy planują łącznie deficyt 1 mld zł).

Nowa formuła wskaźnika zadłużenia

Naszym zdaniem przewidywane w wieloletnich prognozach finansowych radykalne ograniczenie deficytu w sektorze samorządowym w przyszłym roku oraz planowana nadwyżka w roku 2013 pokazują, że zadziałały mechanizmy wprowadzone w życie ustawą o finansach publicznych z 2009 roku. Nakłada ona na władze samorządowe obowiązek równoważenia budżetu bieżącego począwszy od 2011 roku. Zmieniła się także formuła wskaźnika zadłużenia – przepisy odchodzą od sztywnych limitów długu w relacji do dochodów na rzecz reguły bliższej badaniu indywidualnej zdolności kredytowej jednostek samorządowych. Nowy wskaźnik zacznie obowiązywać od 2014 roku. Jednak limity będą obliczane na podstawie średniej z nadwyżki bieżącej (powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku) z okresu ostatnich trzech lat, co oznacza, że już tegoroczne wykonanie budżetu będzie miało wpływ na ocenę zdolności samorządów do obsługi zadłużenia według nowej formuły.

Warto podkreślić, że wieloletnie prognozy finansowe sporządzane były w roku 2010, gdy nie obowiązywały limity deficytu i nikt nie zapowiadał ich wprowadzenia.

Radykalne obniżenie deficytu JST w wieloletnich prognozach finansowych wynika więc z konieczności spełnienia już istniejących wskaźników określających zdolności samorządów do spłaty zadłużenia.

Ten obraz globalny zgodny jest z obrazem wybranych JST, których wieloletnie prognozy finansowe analizowaliśmy w naszej pracy doradczej. We wszystkich przypadkach istniejące już ograniczenia ustawowe zmuszały JST do planowania wcześniej czy później ograniczenia generującej zadłużenie aktywności inwestycyjnej i do wypracowania nadwyżki.

Duże inwestycje, wysoki deficyt

Resort finansów najwyraźniej nie wierzy w projekcje zawarte w wieloletnich prognozach finansowych, które wszystkie JST uchwaliły po raz pierwszy w roku 2011, zgodnie z wymogami określonymi przez ustawę o finansach publicznych z 2009 roku.

Mimo że zgodnie z wieloletnimi prognozami finansowymi deficyt całego sektora samorządowego w najbliższych latach radykalnie się zmniejsza i zamienia w nadwyżkę, to istnieje pewna grupa JST, które są jeszcze mało obciążone zadłużeniem i planują w roku 2012 lub 2013 wysokie wydatki inwestycyjne i związany z tym przejściowy wysoki deficyt. Jaskrawe przykłady to Katowice planujące w roku 2012 deficyt wysokości 16 procent dochodów i Szczecin planujący deficyt wysokości 14 procent, lecz jest jeszcze spora grupa dużych miast z planowanym deficytem rzędu 7 – 9 procent dochodów w roku 2012. W przypadku takich JST wprowadzenie proponowanych przez MF regulacji oznaczać będzie konieczność zasadniczej rewizji WPF i radykalnego ograniczenia planowanych wydatków inwestycyjnych. Ponieważ wiele innych JST tak czy inaczej realizować będzie wysokie nadwyżki budżetowe, to wprowadzenie proponowanych przez MF ograniczeń deficytu spowoduje, że sektor jednostek samorządu terytorialnego jako całość wypracuje bardzo znaczną nadwyżkę budżetową, kosztem ograniczenia inwestycji. Według szacunków Banku Gospodarstwa Krajowego wprowadzenie proponowanych limitów deficytu JST spowoduje zmniejszenie wydatków inwestycyjnych samorządów w latach 2012 – 2015 o łączną kwotę 40 mld zł.

Dodatkowe zabezpieczenie

Wprowadzone dotychczas reguły dyscyplinujące samorządy są generalnie konserwatywne i przyniosły już efekt. Proponowane przez resort finansów nowe ograniczenia dotyczące deficytu wymusiłyby na dużej grupie samorządów zmianę wieloletnich prognoz finansowych, które przecież w założeniu miały być dokumentami ułatwiającymi strategiczne zarządzanie finansami samorządów i zachęcającymi do planowania w długim okresie.