Sądy administracyjne: miesiąc na podpis albo na doręczenie

Sprawa administracyjna powinna być załatwiona niezwłocznie. Jednak gdy potrzebne jest postępowanie wyjaśniające kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) daje organowi miesiąc, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – dwa miesiące. Takie normy wynikają ?z art. 35 k.p.a. (przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy). Co to oznacza w praktyce? Czy ?w ciągu miesiąca urzędnik powinien podpisać daną decyzję, nadać ją na poczcie czy też doręczyć?

Dziś dominuje linia orzecznicza, która za załatwioną przez organ uznaje sprawę, ?w której decyzja została wydana, czyli sporządzona. Można jednak znaleźć także inne orzeczenia, które rozstrzygnięcie sprawy w terminie uzależniają od jej doręczenia.

Trzeba zakomunikować stronie

Na konieczność doręczenia decyzji w zakreślonym przez przepisy terminie zwracał uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ?w wyroku z 20 listopada 2007 roku (III SA/Po 468/07). W tej sprawie decyzja została doręczona stronie po upływie terminu określonego w przepisach (ustawy o gospodarce nieruchomościami, chodziło bowiem o ustalenie opłaty adiacenckiej). WSA ocenił, że sporządzenie decyzji przez organ nie oznacza jej wydania. Nie załatwia sprawy decyzja, jako akt zewnętrzny, musi być bowiem zakomunikowana stronie.

Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, w tym możliwość wniesienia odwołania – podkreślał w tej sprawie WSA. Argumentował, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej ?i stronę.

Fakt, że organ administracyjny do chwili doręczenia stronie decyzji lub ogłoszenia nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, ?a zatem pozbawiona jest przymiotu stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Bez tego zaś przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony (...). W świetle powyższych rozważań za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana ?z chwilą jej doręczenia – przekonywał WSA w uzasadnieniu do sprawy III SA/Po 468/07.

Jeszcze projekt ?czy już decyzja

Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z 15 czerwca 2010 roku (II SAB/Ol 34/10). WSA rozpatrywał skargę na bezczynność rektora przy rozpoznawaniu wniosku ?o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2 kwietnia 2010 r. strona nadała na poczcie skargę na bezczynność organu, która do rektora dotarła 6 kwietnia 2010 r.

Natomiast organ wydał ?1 kwietnia decyzję. Ta została wysłana skarżącemu 6 kwietnia, a odebrana przez niego ?7 kwietnia. Rektor uznał, że wprawdzie decyzja wydana została z naruszeniem terminów do załatwienia sprawy, jednak przed doręczeniem skargi na bezczynność w tej sprawie. Sąd ustalił jednak, że rektor wydał decyzję po wniesieniu skargi i obciążył kosztami właśnie jego. WSA podkreślał bowiem, podobnie jak WSA w Poznaniu w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz.

Oznacza to, że decyzja sporządzona, ale nie doręczona stronie, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż wprawdzie z chwilą jej podpisania wiąże organ, lecz wywołuje skutki prawne na zewnątrz dopiero z chwilą jej wprowadzenia do obrotu prawnego, co ma miejsce z chwilą jej doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, gdyż z tą chwilą wchodzi ona do obrotu prawnego – argumentował WSA w uzasadnieniu do postanowienia. Powoływał się na orzecznictwo sądów administracyjnych – m.in. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/05, wyrok WSA ?w Olsztynie z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 960/09).

Zgodnie z tą popularną ?w tamtych czasach linią orzeczniczą taki niedoręczony dokument jest bowiem dopiero projektem decyzji.

Wydanie, doręczenie, ogłoszenie

Ta linia orzecznicza sądów administracyjnych spotyka się jednak coraz częściej z krytyką. Polemikę do takiego rozumienia „wydania" decyzji można znaleźć m.in. w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ?z 15 lutego 2012 (II SA/Gd 875/11). W ocenie tego sądu stanowisko, zgodnie z którym decyzję można uznać za wydaną dopiero w momencie jej doręczenia stronie lub ustnego ogłoszenia, nie zasługuje na aprobatę. Decyzja administracyjna niewątpliwie stosownie do treści art. 110 k.p.a. wywołuje skutki prawne z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w pojęciu wydanie decyzji mieści się również doręczenie tego aktu – podkreśla WSA w uzasadnieniu do tego orzeczenia.

Sąd przekonywał bowiem, że wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane ?w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak ?i materialne. WSA podkreślił, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem.

Także NSA w wyroku z 15 lipca 2010 roku (II OSK 2051/09) podkreślił, że uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda ?z nich mogłaby otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie ?w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym jest ona legalna ?a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego ta sama decyzja narusza prawo – argumentuje w uzasadnieniu do tego wyroku NSA. Tu także, tak jak w przytaczanej wcześniej sprawie dotyczącej rektora, kwestia wydania decyzji miała znaczenie dla określenia bezczynności organu. NSA uznał jednak, przyjmując interpretację zgodnie, z którą wydanie decyzji następuje z chwilą jej sporządzenia, że organ wydał ją jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność.

Według tej linii orzeczniczej decydujące dla wydania decyzji (a więc i dochowania przez organ zakreślonego przez prawo terminu) jest m.in. złożenie odpowiedniego podpisu.

Za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, należy uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej, tak w szczególności należy pojmować konieczne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. – wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05. Podkreśla, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej.

Brak pracowników nie usprawiedliwia organu

Do terminów załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wskazują jednak, jakie argumenty nie pozwalają organowi skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności. Są to m.in.: