Maciej Berek dla „Rzeczpospolitej”: Turboprzyspieszenie w rządzie oznacza wybór projektów cywilizacyjnych

Co realnie odróżni zapowiedziane w środę na GPW przez premiera Donalda Tuska „turboprzyspieszenie” od samej narracji o nim?   

Nie tylko makroekonomia, sprawność procesów, ale także żebyśmy umieli odsiać to, co jest istotne i skupić się na projektach, dzięki którym będziemy mogli dokonywać zmian cywilizacyjnych, gospodarczych, inwestycyjnych i odróżnić je od tych, które też są potrzebne, ale może w drugiej albo trzeciej kolejności.

I od tego jest Rada Przyszłości powołana w ubiegłym tygodniu?

Tak, temu ma służyć Rada Przyszłości. To ma być gremium, które we współpracy z ministrem Andrzejem Domańskim wskaże obszary wymagające zmian. Jeżeli ta grupa ekspertów będzie potrafiła powiedzieć, gdzie potrzebne są decyzje, to ja jestem do dyspozycji, żeby sprawnie poprowadzić proces legislacyjny w tych obszarach. Tak jak przez poprzedni rok mówiliśmy, że projekty deregulacyjne mają „pierwszeństwo przejazdu” – tak teraz, jeśli będziemy mieli projekty przyszłościowe, cywilizacyjne, gospodarcze, inwestycyjne, to im również zostanie nadane pierwszeństwo.

Deregulacja 1.0 została zamknięta. Jaki jest jej bilans? Co uważa Pan za realny sukces, a co było raczej punktową korektą w różnych obszarach, gdzie wprowadzono zmiany?

Deregulacja 1.0 jest zamknięta i niezamknięta zarazem. Wręczę panu, jako pierwszemu, świeży raport podsumowujący ten etap prac. Dostałem go kilka godzin temu. Żeby to podsumować, warto przypomnieć, co wydarzyło się w lutym zeszłego roku na Giełdzie Papierów Wartościowych. Premier Donald Tusk, w dialogu z prezesem Rafałem Brzoską, zapowiedział, że strona społeczna przedstawi 300 propozycji zmian, a rząd w ciągu 100 dni postara się przyjąć co najmniej 100 propozycji deregulacyjnych. To zostało zrealizowane w tych 100 dniach – z tego się rozliczyliśmy.

W kolejnych tygodniach kontynuowaliśmy pracę nad punktowymi zmianami legislacyjnymi. Były one punktowe, ale to nie oznacza, że „nieistotne”. Chcę to podkreślić: kiedy premier poprosił mnie o skoordynowanie procesu po stronie rządowej, pozostawiając metodykę pracy w mojej gestii, od początku wiedziałem, że próba pójścia z jednym wielkim projektem deregulacyjnym przy takim tempie jest niemożliwa. Umówiliśmy się więc na dużą liczbę drobnych projektów.

To, co wydarzyło się przez ten rok – i co jeszcze domykamy – jest realizacją tej zapowiedzi. Otrzymaliśmy od partnerów społecznych ponad 520 propozycji zmian, z tego 350 przyjęliśmy do realizacji jako zobowiązanie rządu, prawie 200 już zrealizowaliśmy, a 125 deregulacyjnych nowelizacji weszło już w życie. Tak miało być – umówiliśmy się na precyzyjne, punktowe zmiany. Teraz w fazie, którą roboczo nazywamy 2.0, chcemy rozmawiać o zmianach bardziej systemowych, a nie o pojedynczych projektach dotyczących konkretnych instytucji czy przepisów.

Czytaj więcej

Polityka

Architektura władzy Donalda Tuska. Jak premier zbudował nowy system rządzenia państwem?

Dwa lata po zaprzysiężeniu rządu Donalda Tuska widać już, że premier sprawuje władzę inaczej niż...

Przy pracy nad deregulacją 1.0 zobaczył Pan te silosy, w których funkcjonuje administracja? Czy udało się nimi choć trochę wstrząsnąć – przełamać sztywny gorset resortowości przy tak przekrojowym projekcie?

Gdyby się nie udało, nie mielibyśmy 125 zmian, które już weszły w życie, i kolejnych kilkudziesięciu w parlamencie. Więc tak – udało się. Oczywiście nie będę zaprzeczał, że resortowość istnieje. Każdy urząd odpowiada za swój zakres i na nim się koncentruje. To samo w sobie nie jest złe do momentu, w którym jesteśmy w stanie wypracować wspólne, polityczne rozstrzygnięcie. To, co uważam za najważniejsze w tym procesie, który angażował praktycznie wszystkie ministerstwa – w różnej skali, najwięcej Ministerstwo Finansów. To zmiana myślenia o tworzeniu prawa. Chodzi o to, żeby nie kreować nadmiernych regulacji, które następnie musiałyby być przedmiotem… deregulacji. Niedawno, na spotkaniu przygotowawczym do Stałego Komitetu Rady Ministrów, rozmawialiśmy o tym, żeby strukturami KPRM i Rządowego Centrum Legislacji pilnować, by nie powstawały nowe nadregulacje. Bo prawnicy mają niestety naturalną skłonność do detalizowania przepisów, do nadregulacji.

Mówił Pan o paradoksie deregulacji – żeby uprościć prawo, trzeba je najpierw zmienić, czyli przyjąć setki nowelizacji. Czy w fazie 2.0 chodzi właśnie o to, by wyjść z tego paradoksu – żeby nie deregulować wyłącznie poprzez kolejne nowelizacje upraszczające prawo?

Tak, takie wyzwanie istnieje. Mogę podać przykład sprzed paru dni. W jednej z ustaw opisujących mechanizm współdziałania między dwoma podmiotami – podkreślam: publicznymi – zaproponowano przepis, który na poziomie ustawy określał wysokość opłaty za przekazanie pewnego dokumentu – w postaci elektronicznej! – z jednego podmiotu do drugiego.

Zaprojektowano przepis ustawowy, w którym było napisane, że opłata wynosi 2,68 zł i podlega corocznej waloryzacji. To pokazuje, że nie możemy uznać, że deregulacja się „udała”, że mamy raport i wszystko jest w porządku. Musimy wkładać duży wysiłek w to, żeby powstrzymywać takie praktyki.

Czyli to ma być nowe, systemowe myślenie całego rządu?

Premier często zadaje bardzo konkretne pytanie: „Czy ta ustawa jest konieczna? Czy sprawdziliście, czy nie możemy osiągnąć tego celu bez tworzenia nowych przepisów?”. I to jest właśnie ten sposób myślenia, który chcemy w rządzie utrwalić.

Z jednej strony mówi Pan, że premier pyta: „Czy ta ustawa jest konieczna?” To ważne. Z drugiej – mamy często do czynienia z legislacją prowadzoną metodą salami. Widać to choćby w obszarze zdrowia publicznego: kolejne nowelizacje, każda coś dopisuje, coś uszczegóławia – tak jest np. w regulacjach dotyczących używek. Czy w takich obszarach nie byłoby rozsądniej zrobić jeden, całościowy projekt zamiast mnożyć kolejne cząstkowe ustawy? 

Tam, gdzie jest to możliwe, trzeba próbować robić regulacje kompleksowe. Jestem zwolennikiem takiego podejścia i w niektórych obszarach tak działamy. Przykładem może być Ministerstwo Cyfryzacji – tam, jeśli już przystępuje się do zmian, to są to duże, całościowe projekty. Są jednak takie obszary, w których trzeba reagować szybko – z powodu zobowiązań unijnych, konkretnej sytuacji albo potrzeby dostosowania prawa. Proszę pamiętać, że często działamy w warunkach implementacji prawa UE albo reakcji na bieżące wydarzenia. Bywa też, że celowo dzielimy regulacje na segmenty, aby zapewnić efektywność procesu legislacyjnego. Niektóre zagadnienia w parlamencie będą budziły silne emocje i długą debatę, inne mniej. Czasem racjonalne jest więc rozłożenie tego na etapy, tak aby cały proces mógł zostać skutecznie przeprowadzony.

A co z projektami równoległymi – rządowymi i poselskimi? Weźmy np. projekt rządowy dotyczący regulacji najmu krótkoterminowego i projekt poselski Polski 2050, firmowany przez minister Katarzynę Pełczyńską-Nałęcz. Czy z punktu widzenia sprawności rządzenia nie byłoby, gdyby był jeden wspólny projekt w ramach koalicji?

Z punktu widzenia mojej odpowiedzialności za zarządzanie procesem legislacyjnym po stronie rządowej i za współpracę z parlamentem – a przede wszystkim z punktu widzenia efektywności państwa jako całości – zdecydowanie lepiej byłoby, żeby grupy posłów w poszczególnych sprawach nie „ścigały się” z projektami rządowymi. Dlaczego projekty rządowe powstają dłużej? Bo są przygotowywane przez aparat, który wie, że żeby stworzyć projekt, trzeba mieć zaplecze merytoryczne, przeprowadzić konsultacje, pozyskać opinie, przeanalizować skutki. To po prostu trwa. Ale żyjemy w realiach konstytucyjnych. Parlamentarzyści mają prawo inicjatywy ustawodawczej i z tego korzystają.

W takim razie co będzie dalej?

Ja staram się dbać – we współpracy z marszałkiem Sejmu – żeby w sytuacji, gdy projekt poselski może stanowić pewną „konkurencję” dla projektu rządowego, prace były organizowane w taki sposób, aby projekt rządowy trafił wcześniej do Sejmu. Dlaczego? Bo jeśli mówimy o obszarze, za którego realizację odpowiada rząd, to rząd powinien przedstawić swoją koncepcję i swój pomysł. Oczywiście w toku prac parlamentarnych mogą następować zmiany – to naturalne. Ale punktem wyjścia powinna być propozycja rządowa.

Zostawiając deregulację – nowy sezon, deregulacja 2.0. Jakie trzy rzeczy zmienią się do końca kadencji? Co jest priorytetem w tej fazie systemowej – w podatkach, w postępowaniach sądowych, w cyfryzacji relacji państwo–obywatel, państwo–przedsiębiorca?

To, co będzie efektywnie zrealizowane, będzie wynikiem spotkań, które rozpoczynamy w Kancelarii Premiera już w najbliższą środę, a dwa tygodnie później odbędzie się kolejne duże spotkanie. Będziemy rozmawiać z partnerami społecznymi, z praktykami, z samorządami zawodowymi. Zostali już przeze mnie poproszeni o przygotowanie swoich propozycji. Chciałbym, żebyśmy wyszli z tych działań z czymś realnym, a nie tylko z ogólną deklaracją kierunku.

W obszarze prawa podatkowego sytuacja jest szczególna. Zmiany merytoryczne są trudne, bo jeżeli chcemy utrzymać poziom dochodów państwa, to każda korekta oznaczałaby, że komuś trzeba coś zmniejszyć obciążenia, a komuś zwiększyć. To zawsze jest politycznie i społecznie wrażliwe. Natomiast uproszczenia i przyspieszenia procedur – o ile nie tworzą ryzyka obchodzenia prawa – nie powinny budzić takich kontrowersji. W obszarze prawa sądowego mamy dodatkowy kontekst – problem związany z ukształtowaniem obecnej Krajowej Rady Sądownictwa oraz ograniczony napływ nowych sędziów do zawodu. W tej sytuacji zmiany proceduralne, które mogą przyspieszyć postępowania, będą raczej dobrze przyjmowane.

Na tym etapie nie zadeklaruję konkretnych rozwiązań bez rozmowy z partnerami społecznymi i bez uzgodnienia ich z właściwymi ministrami. Oni również będą przy tym stole.

Jeśli chodzi o podatki – ściągalność to jedno, ale drugie to realność prognoz. Głośnym echem odbiła się luka między planowanymi wpływami z akcyzy a tym, co faktycznie trafiło do budżetu – mówiło się o różnicy rzędu ok. 5 mld zł. Czy ta sytuacja czegoś nauczyła rząd?

Wiem, że dochody z akcyzy wzrosły w relacji do poprzedniego roku, natomiast prognozowanie dochodów budżetowych jest oczywiście kompetencją ministra finansów, w szczególności w zakresie wpływów podatkowych i do niego trzeba kierować pytanie na temat realizacji tych prognoz.

To jest chyba memento na przyszłość. Prawie memento mori. 

Każda prognoza dochodów obarczona jest ryzykiem. Część z nich jesteśmy w stanie zidentyfikować i uwzględnić, część pojawia się już w trakcie realizacji. Proszę też pamiętać, że dochody budżetowe są szacowane m.in. w oparciu o projekcje zmian legislacyjnych, które dopiero mają zostać przeprowadzone. W obszarze akcyzy planowane były zmiany stawek, korekty stawek, poprzez ustawę, która ostatecznie nie została podpisana przez prezydenta Nawrockiego. To pokazuje, że czynników jest wiele – na część mamy wpływ, na część nie.

Jeśli chodzi o sądownictwo – są obszary, które zapewne spotkają się ze sprzeciwem prezydenta, ale są też rozwiązania bardziej neutralne, techniczne, dotyczące np. przyspieszenia postępowań. Czy w deregulacji 2.0 znajdzie się taki pakiet zmian, który trudno byłoby prezydentowi zawetować?

Wie pan, ja uważam, że projekty deregulacyjne z natury są projektami możliwie neutralnymi politycznie. Przygotowywaliśmy je tak, żeby były czysto ułatwiające, bez elementów, które można odczytywać jako ideologiczne czy ustrojowe. Mimo to prezydent część z nich zawetował. Na przykład rozwiązanie dotyczące elektronizacji komunikacji rolników w zakresie rejestru, do którego muszą wprowadzać swoje dane. Argument był taki, że nie wszyscy mają dostęp do internetu. Oczywiście można prowadzić akademicką dyskusję o tzw. białych plamach w dostępie do sieci. Ale jeżeli środowisko mówi: nie chcemy wozić papierów do urzędu, chcemy mieć możliwość załatwiania spraw elektronicznie – a my taką możliwość wprowadzamy – to trudno mi zrozumieć, dlaczego takie rozwiązanie miałoby działać na czyjąś niekorzyść.

Foto: KPRM

Czy nie jest tak, że – jak mówią współpracownicy prezydenta – potrzebne byłoby większe, wcześniejsze zbliżenie robocze między rządem a Pałacem Prezydenckim, żeby do takich wet nie dochodziło?

Ja mogę tylko powtórzyć, że rola prezydenta w procesie ustawodawczym jest jasno zdefiniowana w konstytucji. Myślę, że po tylu miesiącach od objęcia urzędu także jego zaplecze dobrze zna te reguły. Nie ma czegoś takiego jak formalne konsultowanie z prezydentem projektów ustaw.

Proces legislacyjny jest transparentny. Na etapie rządowym wszystkie dokumenty są publicznie dostępne – każdy, w tym Kancelaria Prezydenta, może zapoznać się z projektem, uzasadnieniem, przebiegiem prac. Tak samo na etapie sejmowym i senackim. Reszta jest kwestią rozumienia roli poszczególnych organów. Proszę zobaczyć przykład bardzo aktualny. Rozmawiamy w dniu, w którym Senat obraduje nad ustawą dotyczącą funduszu SAFE  – mechanizmu, o którego uruchomienie Polska zabiegała w czasie prezydencji. Mówimy o około 180 mld zł dla Polski na wydatki na obronność. To instrument pożyczkowy, ale tańszy niż finansowanie samodzielne przez państwo. Środki mają służyć celom, których nikt co do zasady nie kwestionuje. A mimo to ze strony prezydenta i jego współpracowników płyną sygnały niejasności co do tego, czy ustawa zostanie podpisana. Ze strony opozycji słychać wprost krytykę. Gdyby dwa miesiące temu ktoś powiedział, że wokół takiego rozwiązania pojawi się groźba weta i że stanie się ono narzędziem politycznym, pewnie trudno byłoby to założyć. Dlatego dziś istotnym czynnikiem jest pewna nieprzewidywalność – trudno z góry określić, jakich zagadnień może dotyczyć weto.

W praktyce istnieje jednak jakiś roboczy kontakt między rządem a Pałacem Prezydenckim – choćby przy takiej ustawie jak SAFE. Czy to nie jest właśnie właściwy model – formalna odrębność, ale bieżący kanał komunikacji, który pozwala ograniczać ryzyko weta?  

W zakresie zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi ta współpraca oczywiście istnieje i jest bieżąca. Wicepremier Kosiniak-Kamysz współpracuje z prezydentem jako zwierzchnikiem sił zbrojnych w ramach jasno określonych kompetencji – to jest naturalne i wynika wprost z konstytucji. Tym bardziej zaskakujące jest więc, że w przypadku rozwiązań, które przynoszą realne środki do budżetu i pozwalają finansować wydatki obronne z tańszego, zewnętrznego źródła, pojawiają się wątpliwości po stronie prezydenta. To pokazuje, że pewna nieprzewidywalność decyzji w obszarze ustawodawczym pozostaje czynnikiem, z którym rząd musi się liczyć.

Przejdźmy do PIP – gdyby miał pan – trochę jak na seminarium – przedstawić reformę Państwowej Inspekcji Pracy jako przykład procesu rządzenia, to jaki byłby główny wniosek? To realizacja kamienia milowego z KPO, ale było wiele zwrotów akcji. Z czego one wynikały?

Kiedy w zeszłym roku dyskutowaliśmy na Radzie Ministrów o zmianie KPO, rozmawialiśmy o zwiększeniu efektywności Państwowej Inspekcji Pracy w ochronie osób, które są wypychane na inne formy zatrudnienia niż umowa o pracę. Natomiast literalne zobowiązanie zapisane w KPO – że najbardziej efektywnym narzędziem miałoby być wydawanie decyzji przez PIP – wywołało zrozumiałe emocje i opory. Bardzo trudno jest bowiem na poziomie prawnym rozróżnić osoby, które są zmuszane do fikcyjnej działalności czy umów cywilnoprawnych, od tych, które świadomie i dobrowolnie wybierają taką formę współpracy, korzystają z wolności decydowania o formie zarobkowania. 

Legislacyjne rozdzielenie tych dwóch sytuacji jest w zasadzie niemożliwe. Przyznanie organowi administracji tak silnego narzędzia oznacza przekazanie mu dużej władzy – i stąd te zastrzeżenia. Prace nad projektem były intensywne. Sam prowadziłem w KPRM spotkania z udziałem minister pracy oraz innych ministrów. Chodziło o to, by zrealizować kamień milowy, ale jednocześnie zapewnić poczucie bezpieczeństwa osobom, które świadomie wybierają inne podstawy współpracy niż umowa o pracę.

Czy nie można było tego zrobić od razu, rozwiać te wątpliwości zanim zaczął się ten rollercoaster z przełomu roku?  

Z perspektywy końca procesu zawsze łatwo powiedzieć, że można było coś zrobić
inaczej. Ale trzeba też pamiętać, że minister Agnieszka Dziemianowicz-Bąk – którą bardzo szanuję jako kompetentnego ministra – ma określoną wrażliwość polityczną, właściwą ugrupowaniu, które reprezentuje. Ta perspektywa nie jest jedyną w strukturze rządu i przekłada się także na dynamikę parlamentarną. Wyzwanie polegało więc na tym, żeby ustalić taką wersję projektu, która ma szanse uzyskać akceptację większości parlamentarnej. Oczywiście staramy się dziś lepiej rozstrzygać takie rozbieżności na wcześniejszych etapach. Pracujemy nad tym w tych obszarach, w których to jest potrzebne.

Reforma rynku pracy jest też w 58 priorytetach rządu z września ubiegłego roku. Czy jest pan zadowolony z tempa i jakości ich realizacji?

W przyszłym tygodniu przedstawimy rządowi raport kwartalny. Premier zapowiedział kwartalne rozliczanie się z tej pracy i taki raport jest przygotowany. W nim pokażemy, co przez te pierwsze trzy miesiące udało się realnie przeprowadzić. I to wcale nie jest mało.

Będę systematycznie pokazywał i udowadniał, że te priorytety są realizowane. Oczywiście mają one różny horyzont czasowy – część jest do zrealizowania w perspektywie miesięcy, roku, dwóch lat, część w perspektywie kilku lat. W raporcie pokażemy stopień realizacji.

Mam bardzo silne poczucie – po rozmowach z każdym z członków Rady Ministrów, z którymi spotykaliśmy się i omawialiśmy ich priorytety – że ministrowie doskonale rozumieją wagę tych zobowiązań. Przekładają to na determinację w ramach struktur, którymi zarządzają.

Druga rzecz, moim zdaniem niezwykle istotna, to odpowiedź na pana wcześniejsze pytanie o silosowość czy resortowość działań. Priorytety są miejscem, poprzez które tworzymy dodatkowe płaszczyzny wyjścia z tej resortowości.

A konkretnie?

Np. minister Wojciech Balczun jako jeden z priorytetów przedstawił działania związane z local content, czyli zwiększeniem szans dla polskich podmiotów – producentów, dostawców, usługodawców – w dostępie do strumienia środków publicznych, za które nabywamy towary, usługi i realizujemy projekty infrastrukturalne. Mieliśmy spotkanie w tej sprawie, w którym poza ministrem aktywów państwowych uczestniczyli ministrowie finansów i gospodarki, infrastruktury, obrony narodowej, spraw wewnętrznych i administracji, ale też prezes Urzędu Zamówień Publicznych oraz prezes Głównego Urzędu Statystycznego i rozmawialiśmy o skoordynowanym wdrażaniu rozwiązań realizujących to założenie. I właśnie dzięki pracy nad priorytetami uzyskujemy efekt, że ministrowie nawzajem widzą te zależności pomiędzy działaniami realizowanymi przez podległe im urzędy.

Na innym posiedzeniu Komitetu Nadzoru nad Wdrażaniem Polityki Rządu jeden z ministrów powiedział wprost, że chciałby wdrażać takie rozwiązania w swoim obszarze, ale w jego urzędzie brakuje w tym zakresie kompetencji. Odpowiedź była prosta: jest kolega w rządzie, który to już ma rozpracowane – może przekazać know-how. To jest właśnie próba realnego przełamywania silosów. I jeszcze jeden przykład. Po raz pierwszy Ministerstwo Cyfryzacji, żeby wesprzeć Ministerstwo Zdrowia w projektach informatycznych – które, jak wiemy, są tam trudne i wymagające – delegowało kogoś na kształt oficera łącznikowego. Urzędnik jednego ministerstwa został oddelegowany, by być na bieżąco w drugim resorcie i zapewnić najbardziej efektywną współpracę przy wspólnych projektach.