Pozwolenie na użytkowanie obiektu – całego lub jego części

Pozwolenie na użytkowanie kończy proces budowlany i umożliwia rozpoczęcie pobierania korzyści z obiektu, którego budowa niejednokrotnie trwała wiele lat i pochłonęła mnóstwo zasobów. Sama procedura jest jednak dość rygorystyczna dla inwestorów, dlatego niełatwo o kłopoty, które mogą znacznie opóźnić lub nawet uniemożliwić legalne użytkowanie obiektu. W tekście przedstawię najczęstsze problemy występujące w praktyce wraz z propozycjami działań, które zminimalizują potencjalne trudności i ułatwią pozytywne zakończenie całego procesu.

Kiedy pozwolenie, a kiedy zgłoszenie?

Prawo budowlane przewiduje dwie formy oddawania obiektu do użytkowania: uproszczoną w formie zawiadomienia (art. 54) oraz bardziej sformalizowane pozwolenie na użytkowanie (art. 55). To drugie dotyczy zasadniczo obiektów o większej skali, jak np. budynki mieszkalne wielorodzinne, obiekty handlowe, drogi czy urządzenia wodne. Niezależnie jednak od typu obiektu, pozwolenie będzie wymagane w przypadku, gdy oddajemy obiekt do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót, a także gdy jest ono następstwem prowadzonej przez nadzór budowlany procedury legalizacyjnej (art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3).

Czytaj więcej

Nieruchomości

Co się zmieni w projekcie budowlanym w 2024 roku?

1 kwietnia 2024 r. wchodzi w życie nowelizacja przepisów dotyczących projektu budowlanego. Jednoznacznie wskazuje ona, jak obliczać powierzchnię objętą projektem i co się do niej nie wlicza. Wprowadza też obowiązek wykonania analizy rozwiązań, mających na celu spełnienie wymagań akustycznych.

Ustawodawca stosunkowo niedawno dodał też zastrzeżenie, że częściowe oddanie obiektu do użytku jest dopuszczalne tylko jeżeli ta część może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, ale w orzecznictwie już od dawna nie budziło to wątpliwości, więc zmiana ta stanowiła jedynie potwierdzenie i tak już istniejącej praktyki.

Co ważne, wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie dotyczy tylko robót polegających na budowie (rozbudowie, nadbudowie i odbudowie), a nie wykonywaniu innych niż budowa robót budowlanych, jak np. przebudowa czy montaż (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2268/12). Takie roboty kończy się poprzez wpis kierownika budowy zamykający dziennik budowy i oświadczenie o zakończeniu wszystkich robót.

Kontrola obowiązkowa

Jest to kluczowy moment całej procedury, który odbywa się już po zgromadzeniu i  zweryfikowaniu całej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zakres kontroli wyznacza art. 59a Prawa budowlanego: sprawdzeniu w terenie podlegają takie kwestie jak zgodność obiektu budowlanego z projektem budowlanym we wskazanych zakresach, użycia odpowiednich wyrobów budowlanych czy uporządkowania terenu budowy. Natomiast w ramach tej kontroli oraz całej procedury oddania obiektu do użytkowania nie ma znaczenia to, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego nie jest upoważniony do badania tej kwestii, gdyż jest ona rozstrzygana na wcześniejszym etapie sprawy. Ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2009 r., VII SA/Wa 1163/09).

Procedura nie daje też podstaw do badania inwestycji w zakresie jej zgodności z przepisami, w tym przepisami technicznymi. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co założono na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego.

W zakresie określonych czynności kontrolnych w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podstawą prawną działania organu nadzoru budowlanego jest wyłącznie art. 59a Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1742/20). Organ nadzoru budowlanego nie jest też uprawniony do kwestionowania czy kontrolowania kwestii przesądzonych w pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2007 r., II SA/Łd 1047/06). Pozwolenie na budowę, wydane przez organ właściwy i korzystające z waloru ostateczności, może być wzruszone jedynie w wyniku jednego z postępowań o nadzwyczajnym charakterze (stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania). Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych robót budowlanych jest związany jego ustaleniami (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 lipca 2009 r., II SA/Go 323/09).

Organ nadzoru wymierza karę

Zgodnie z art. 59f ust. 1-6 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego wymierza karę według ustalonego wzoru, za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Wymierzenie takiej kary automatycznie skutkuje też odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie i wszczęciem postępowania naprawczego w zakresie odpowiednim do tych nieprawidłowości. Najczęstszym powodem wymierzenia takich kar jest nieprawidłowa kwalifikacja odstępstw od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę (tj. ich zakwalifikowanie jako nieistotnych mimo że są istotne w rozumieniu ustawy) lub też brak takiej kwalifikacji, brak odpowiedniej dokumentacji powykonawczej czy też nieprawidłowości w dzienniku budowy (zob. np. wyrok NSA z wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2949/16).

W związku ze stosowaniem tych przepisów w praktyce pojawiało się wiele wątpliwości. W szczególności dotyczyły one przepisu art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, który – nakazując obliczanie kary za każdą stwierdzoną nieprawidłowość i następnie ich łączenie – umożliwiał sankcjonowanie każdego, najmniejszego nawet odstępstwa od projektu, a w efekcie orzekanie kar idących sumarycznie w dziesiątki tysięcy złotych. Było to tym bardziej uciążliwe, gdyż organ nadzoru budowlanego jest obowiązany taką karę orzec, niezależnie od stopnia stwierdzonych nieprawidłowości czy zawinienia przez inwestora (wyrok WSA w Warszawie z 30 lipca 2013 r., VII SA/Wa 1186/13 – w tym wyroku przesądzono też, że orzeczona opłata, w przeciwieństwie np. do opłaty legalizacyjnej, podlega przymusowemu ściągnięciu w razie jej niewniesienia przez inwestora).

Ostatecznie w praktyce ukształtowało się stanowisko względniejsze dla inwestorów, zgodnie z którym sumowaniu podlegają tylko te kary, które orzekane są z nieprawidłowościami określonymi w odrębnych kategoriach, wymienionych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego (tak np. wyroki WSA w Warszawie z 7 maja 2013 r., VIII SA/Wa 74/13, oraz WSA we Wrocławiu z 2 października 2018 r., II SA/Wr 382/18). Innymi słowy, nie orzeka się sumy kar za każdą nieprawidłowość dotyczącą np. charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a), lecz za wszystkie przewinienia w tej kategorii orzeka się jedną karę. Tak przyjęta zasada znajduje jednak wyjątek w sytuacji, w której nieprawidłowości dotyczą części obiektu należących do różnych kategorii określonych w załączniku do Prawa budowlanego – wówczas kary orzeka się niezależnie dla poszczególnych części o różnym przeznaczeniu.

Natomiast dopóki nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie orzeczonej kary (np. w wyniku jej zaskarżenia), tak długo nie jest możliwe dopuszczenie obiektu do użytkowania, gdyż postępowanie w tej sprawie ulega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego [k.p.a.] (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1433/17).

Pozwolenie warunkowe

Oprócz standardowej sytuacji, w której inwestor wykonał całość inwestycji, możemy mieć do czynienia z przypadkami, gdy chcemy oddać do użytkowania inwestycję wcześniej. Pierwszą opcją, o której była mowa wyżej, jest oddanie części obiektu. Organ może też udzielić pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania określonych robót (art. 59 ust. 2) oraz ze zobowiązaniem do wykonania określonych robót budowlanych, zwłaszcza wykończeniowych itp. (art. 59 ust. 3). Różnica między trybami polega też na tym, że w pierwszym wypadku inicjatywa należy do inwestora, natomiast w pozostałych o zastosowaniu takiej możliwości decyduje organ według swojego uznania. Na pierwszy rzut oka może się wydawać niejasne, kiedy można stosować tryb warunkowy, a kiedy ze zobowiązaniem do wykonania określonych czynności, a także czym tak naprawdę się między sobą różnią.

W praktyce przyjęło się, że ust. 2 dotyczy takich okoliczności, które nie były określone w pozwoleniu na budowę czy też przewidziane w projekcie, a których wykonanie okazało się konieczne dla zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego, dopiero po złożeniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1742/20). Nałożone warunki nie mogą jednak stanowić ingerencji w pozwolenie i np. zmieniać ustaleń zatwierdzonego projektu, gdyż to możliwe jest tylko w procedurze zmiany pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 668/21). Co ważne, omawiany przepis pozwala określić termin na wykonanie określonych robót, jednak same warunki użytkowania sformułowane przez organ mogą być w zasadzie bezterminowe.

Natomiast ust. 3 stosuje się w wypadku, gdy już obecny stan obiektu pozwala na jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, a do wykonania pozostały jedynie pomniejsze roboty przewidziane w projekcie (np. wykończeniowe, instalacyjne, porządkowe itp.). Wówczas organ może w pozwoleniu na użytkowanie określić termin na dokończenie inwestycji w tym zakresie.

Inna jest też w obydwu wypadkach sankcja za niewywiązanie się przez inwestora z zaleceń organu – niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast niewykonanie czynności wskazanych w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego konieczność uchylenia pozwolenia na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lipca 2018 r., II SA/Rz 451/18).

W cyklu „Inwestycje budowlane” opublikowaliśmy:

15 grudnia – „Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – nowe zasady”,

22 grudnia – „Geodezja i kartografia w procesie inwestycyjnym”,

5 stycznia – „Nowe wymogi dotyczące inwestycji Budowlanych”,

12 stycznia – „Kiedy konieczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach?”,

19 stycznia – „Co się zmieni w projekcie budowlanym?”.

26 stycznia – „Pułapki na inwestora w procedurach budowlanych - zgody i pozwolenia”.

Prawnik radzi

Kamil Kłosiński - radca prawny, SWK Legal Sebzda – Załuska Wójcik Kamińska Radcowie Prawni Sp.p.

Będąc już na finiszu procesu budowlanego, zwłaszcza gdy jednocześnie kończą się umowne terminy oddania inwestycji, może pojawiać się pokusa lub presja, by „pójść na skróty”. Nie warto jednak tego robić, gdyż organy nadzoru budowalnego niezwykle skrupulatnie weryfikują dokumentację powykonawczą i wówczas wszelkie nieprawidłowości skutkują dodatkowym opóźnieniem zakończenia inwestycji. Dlatego warto:

- zadbać o prawidłowość dostarczanej dokumentacji (zwłaszcza kompletność rysunków z naniesionymi zmianami wraz z kwalifikacją projektanta, opatrzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej odpowiednimi klauzulami urzędowymi, potwierdzenie przez projektanta oświadczenia kierownika budowy);

- upewnić się, że w dzienniku budowy znajdują się wszystkie wymagane wpisy, w tym ten o zakończeniu przewidzianych robót i zamknięciu dziennika;