Nieodpłatna pomoc – trzeba rozważnych zmian

To, że obowiązująca od ponad roku ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej będzie eksperymentem, wiedziano już w trakcie jej uchwalania w połowie 2015 r. W ustawie pojawił się nawet zapis zobowiązujący ministra sprawiedliwości, każdorocznie do 30 czerwca, do oceny wykonywania zadań nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej w roku poprzednim. Słowa „eksperyment" nie używamy bynajmniej do deprecjonowania wysiłku ustawodawcy. Samo zainicjowanie uregulowania tzw. prawa ubogich było decyzją słuszną, a nawet konieczną. Słuszne też były cele jakie stawiali sobie w zasadzie zgodnie, inicjatorzy ustawy, i podmioty uczestniczące w ponadpółrocznych konsultacjach społecznych przed jej uchwaleniem. Nie tak zgodne były już opinie i stanowiska uczestników procesu konsultacyjnego co do sposobów osiągania tych celów.

Dołączając do opinii o potrzebie znowelizowania ustawy, stawiamy pytanie: czy trzeba inaczej spojrzeć na jej cele, czy tylko na mechanizmy, by skuteczniej niż obecne je urzeczywistniały. Podstawowe cele, które – jak sądzimy –nadal będą przyświecać tej regulacji, to przede wszystkim zapewnienie dostępności pomocy prawnej dla faktycznie jej potrzebujących (świadczeniobiorców), których nie stać na jej opłacenie (innymi słowy – przeciwdziałanie stanowi rzeczy, który socjologowie i politolodzy nazywają wykluczeniem prawnym). Następne cele to: zagwarantowanie profesjonalizmu udzielanej pomocy, wreszcie wskazanie roli i zadań, a w konsekwencji także odpowiedzialności organów administracji publicznej w działaniach zmierzających do podnoszenia świadomości prawnej społeczeństwa (edukacji prawnej).

Cel pierwszy w swej istocie ma być osiągany dzięki wzięciu przez państwo na siebie kosztów pomocy prawnej udzielanej uprawnionemu poprzez zadysponowanie na jej realizację konkretnych środków budżetowych na lata 2016 – 2025 (łącznie ponad 1 mld zł). Na organach administracji publicznej (rządowej i samorządowej) spoczywa także obowiązek zorganizowania ogólnodostępnych punktów udzielania świadczeń.

Cel drugi miał być osiągnięty poprzez wymogi kwalifikacyjne, jakie ustawodawca postawił przed bezpośrednimi świadczeniodawcami. Realizacja celu trzeciego została w ustawie w sensie zadaniowym oprzyrządowana bardzo ogólnie. Szkoda, bo przecież ustawodawca dostrzegł znaczenie podnoszenia świadomości prawnej społeczeństwa i potrzebę prowadzenia procesów edukacyjnych. Byłoby więc ze wszech miar pożądane, by na potrzeby urzeczywistnienia tych zamiarów określić skonkretyzowany „zestaw narzędziowy".

Rada czeka na konkrety

Podejmując debatę o kształcie nowelizacji ustawy, zapewne nieuniknionej, trzeba w pierwszej kolejności ocenić, czy w ogóle i w jakim stopniu udaje się osiągać jej cele podstawowe.

Organem opiniodawczo-doradczym ministra sprawiedliwości jest Rada Nieodpłatnej Pomocy Prawnej oraz Edukacji Prawnej. W jej skład wchodzi przedstawiciel Krajowej Rady Radców Prawnych, jeden z autorów tego artykułu. Opinie, które poniżej wyrażają autorzy, obejmujące również wnioski de lege ferenda, opierają się na danych i ocenie funkcjonowania systemu zaprezentowanych przez przedstawicieli resortu sprawiedliwości. Często, choć nie zawsze, są one zbieżne z ocenami innych partnerów społecznych i uczestników realizacji systemu reprezentowanych w Radzie. Nie należy ich traktować jako stanowiska samorządu radców prawnych. Stanowisko takie odpowiednie organy Krajowej Rady Radców Prawnych przedstawią zapewne, kiedy na stole pojawią się konkrety w postaci projektu nowelizacji. W opinii autorów stanowisko takie powinno jednak być postulatywne i inicjatywne, a nie sprowadzać się jedynie do recenzowania projektu w procesie konsultacyjnym.

Para w gwizdek

Ocena osiągania celu pierwszego, czyli zapewnienia dostępności świadczenia, może sprowadzać się do powiedzenia o parze, co to poszła w gwizdek. Trochę statystyki. W całym kraju uruchomiono 1524 punkty nieodpłatnej pomocy prawnej. W tej liczbie 882 poprowadzili adwokaci i radcowie prawni, a 642 organizacje pozarządowe. Udzielono blisko 380 tys. porad, co daje średnią miesięczną w każdym punkcie niewiele przekraczającą 20. Najwyższe zainteresowanie usługami systemu odnotowano w województwach pomorskim, warmińsko-mazurskim i zachodniopomorskim, najniższe w opolskim, lubuskim i podlaskim. Aktualny katalog osób uprawnionych do korzystania z systemu skutkuje więc tym, że liczbę uprawnionych można szacować na około połowy ludności kraju. Z usług systemu skorzystał więc nikły odsetek jego potencjalnych beneficjentów. Jeśli pierwszym zdefiniowanym celem ustawy jest zapewnienie dostępności nieodpłatnej pomocy prawnej jak największej liczbie potrzebujących, to trzeba wyraźnie powiedzieć, że pod presją czasu z powodzeniem przygotowano sieć punktów do wykonywania usług oraz zawarto umowy z bezpośrednimi wykonawcami. O częściowym powodzeniu można mówić, oceniając usytuowanie i wyposażenie punktów. Nie powiodły się rozpowszechnienie i promocja systemu. Z początku trochę centralnych działań informacyjnych przygotowało Ministerstwo Sprawiedliwości, później i obecnie nie dzieje się nic lub bardzo niewiele. Powtarzanym przez samorząd terytorialny uzasadnieniem tego stanu rzeczy jest brak środków na cele organizacyjno - logistyczne. Faktycznie ustawowo przyznane środki na organizację systemu są nikłe. Jeśli jednak zważy się chociażby na to, że prawie w każdej gminie wydawany jest biuletyn informacyjny, w którym próżno szukać informacji o punkcie nieodpłatnej pomocy, mimo że jej umieszczenie nie generuje żadnych dodatkowych kosztów, to usprawiedliwianie niemocy informacyjnej brakiem środków nie wystarczy. Trzeba więc zdecydowanie poprawić informację o systemie, a mówiąc wprost: nałożyć obowiązki informacyjne na odpowiedzialnych za funkcjonowanie systemu. Trzeba również na bieżąco oceniać usytuowanie punktów. Wobec marnej lokalizacji i słabego wyposażenia niektórych warto wrócić do pomysłu, aby usługi nieodpłatnej pomocy mogły być świadczone nie tylko w obiektach administracji publicznej, ale także np. w lokalach samorządów prawniczych, a nawet w spełniających odpowiednie wymagania kancelariach.

W tym miejscu pojawia się nadto pytanie o podmiotowy zakres uprawnionych do pomocy. Jak wykazano wyżej, jest szeroki. Statystyka pokazuje, że najczęściej z usług systemu korzystały osoby poniżej 26. roku życia albo które ukończyły 65 lat (nieco ponad 70 proc.), korzystający z pomocy społecznej (blisko 15 proc.) oraz posiadające Kartę Dużej Rodziny (niecałe 9 proc.). Nie prowadzi się statystyk ani badań, ilu odwiedzających punkty nieodpłatnej pomocy odeszło z kwitkiem, ponieważ nie odpowiadali kryteriom ustawowym. Z wielu stron powtarza się jednak postulat poszerzenia kategorii uprawnionych o osoby niepełnosprawne, bezrobotne i rodziców samotnie wychowujących dzieci. Pojawia się nawet sugestia całkowitego otwarcia systemu dla wszystkich, którzy złożą oświadczenie, że sytuacja majątkowa nie pozwala im na zlecenie odpłatnej usługi prawnika. Autorzy stoją na stanowisku, że celowe jest poszerzenie katalogu beneficjentów systemu o niepełnosprawnych, bezrobotnych i samotnie wychowujących dzieci. W takim przypadku potrzebne jest jednak rozważenie wprowadzenia wyraźnego kryterium dochodowego dla niektórych grup beneficjentów.

O czym zapominamy

Na ile osiąga się drugi cel, czyli zapewnienie profesjonalizmu świadczenia, a właściwie zapobieganie fuszerkom? Samorządy zawodowe adwokatów i radców prawnych in statu nascendi ustawy stały na stanowisku, że wykonywanie usług nieodpłatnej pomocy powinno należeć wyłącznie do profesjonalistów. Koszyk usług podzielono wszakże między samorządy zawodowe i organizacje pozarządowe. Nie należy wyciągać żadnych szczególnych wniosków z tego, że w pierwszym roku organizacje pozarządowe nie obsadziły ponad stu przydzielonych im punktów, z czym poradzili sobie adwokaci i radcowie prawni. W roku bieżącym sytuacja jest już inna. NGO zagospodarowały prawie wszystkie wskazane im punkty systemu. Faktem jest natomiast, że uczestniczące w systemie organizacje pozarządowe, wykonując zadania ustawowe, korzystają i tak z „podwykonawstwa" radców prawnych i adwokatów. Wobec braku informacji o skargach na jakość usług można skonstatować, że pomoc świadczona jest profesjonalnie. Nie ma wobec tego potrzeby rozbudowywania katalogu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w systemie w charakterze wykonawców. Jeszcze raz popatrzmy na statystykę: w blisko 80 proc. udzielenie pomocy polegało na poinformowaniu osoby uprawnionej o obowiązującym stanie prawnym, przysługujących jej uprawnieniach lub spoczywających na niej obowiązkach. W blisko 60 proc. było to wskazanie osobie uprawnionej rozwiązania jej problemu, a w blisko 20 proc. przygotowanie dozwolonych ustawą pism. Z informacji pochodzących od działających w systemie radców prawnych zasadniczo nie wynika potrzeba poszerzania przedmiotowego systemu. Można by wszak zastanawiać się nad uznaniem za formę wykonywania nieodpłatnej pomocy sporządzenia pisma inicjującego postępowanie sądowe. Możliwość taka musiałaby jednak w opinii autorów zostać skorelowana z procesową instytucją pełnomocnika z urzędu. To trudne, ale odrzucenie pomysłu z tego powodu, że trudno go zrealizować, nie przystoi admiratorom dobrych rozwiązań.

Cel trzeci ustawy: edukacja prawna, jest jak dotychczas – przynajmniej przez organy administracji publicznej wskazane w art. 14 jako zobowiązane do podejmowania działań w tym zakresie – nader rzadko dostrzegany, a już na szczeblu krajowym zupełnie zmarginalizowany. Niewiele ponad roczny okres obowiązywania ustawy i skoncentrowanie się w tym czasie Ministerstwa Edukacji Narodowej na reformie szkolnictwa nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w zajęciu się edukacją prawną. Autorzy pamiętają, jak przed kilku laty w bólach rodziło się porozumienie resortów edukacji, sprawiedliwości, samorządów zawodowych radców prawnych, adwokatów i notariuszy, mające stworzyć zaczyn systemu edukacji prawnej w szkołach. Dziś porozumienie idzie często w zapomnienie, a gdyby nie rzesze entuzjastów – adwokatów, radców prawnych i sędziów, poszłaby w zapomnienie edukacja prawna wśród dzieci i młodzieży. Trzeba wyraźnie powiedzieć, że organy administracji publicznej nie zrobiły wraz z wejściem w życie ustawy zbyt wiele nawet w tak oczywistej sprawie jak „upowszechnianie wiedzy o możliwościach dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej".

Terapia świadomości

Pozostaje poza sporem, że to właśnie niska świadomość prawna społeczeństwa, a nie stan ubóstwa jest główną przeszkodą w korzystaniu z pomocy prawnej. Ona jest przyczyną niezaradności w podejmowaniu wielu kluczowych decyzji życiowych. Konsekwencją braku trafności decyzji podjętych bez znajomości prawa są częstokroć mniejsze lub większe dolegliwości bieżącej egzystencji, przekładające się – niestety – na niezadowolenie i niski poziom zaufania do obowiązującego porządku prawnego. Potwierdzają to dobitnie badania socjologiczne, wykonane w 2015 r. na zlecenie Krajowej Rady Radców Prawnych na bardzo reprezentatywnej próbie badanych wywodzących się z różnych środowisk społecznych, nie wykluczając małych przedsiębiorców. Diagnoza jest oczywista.

Trzeba właściwej, konsekwentnej i zapewne długiej terapii. A jeśli komuś mało odniesień do medycyny, to zgodzi się, że profilaktyka cudów może nie zdziała, ale bez niej trudno spodziewać się efektów w jakiejkolwiek dziedzinie życia społecznego. Tej terapii nie da się wdrożyć bez wyraźnie oznaczonych środków publicznych. Działania entuzjastów, jakkolwiek coraz częstsze, nie zastąpią systemu.

Dariusz Sałajewski jest radcą prawnym, był prezesem KRRP w latach 2013–2016

Zbigniew Pawlak jest radcą prawnym, członkiem Rady Nieodpłatnej Pomocy Prawnej oraz Edukacji Prawnej przy Ministrze Sprawiedliwości, był wiceprezesem KRRP w latach 2013–2016.