Wyrok NSA w sprawie opłaty miejścowej - analiza uzasadnienia

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. (II FSK 3579/17) w sprawie uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. (nr XXII/250/2008) w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, wieńczy głośne postępowanie dotyczące opłaty miejscowej pobieranej przez miasto Zakopane. Jest to sprawa pod kilkoma względami precedensowa, o zasadniczym znaczeniu dla każdej osoby w Polsce.

Czytaj także: Zakopane nielegalnie pobierało opłatę miejscową - wyrok NSA

1) Turysta vs. opłata miejscowa – pierwszy raz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym

Przede wszystkim, po raz pierwszy Naczelny Sąd Administracyjny miał okazję orzekać w sprawie wniesionej przez osobę fizyczną – turystę przeciwko uchwale określającej miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. W wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. (II OSK 1873/09) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały podjętej przez Radę Gminy Czorsztyn i określającej miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, jednak w tej sprawie postępowanie toczyło się na skutek skargi wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego przeciwko uchwale rady gminy, a nie skargi wniesionej przez osobę fizyczną. Z kolei w 2015 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2015 r., I SA/Gl 370/15), w sprawie analogicznej do tej zakopiańskiej, pomimo stwierdzenia nieważności uchwały przez WSA w Gliwicach, Rada Miasta Wisły nie zdecydowała się skierować skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uczyniła tak, mimo że kwestionowała legitymację skargową skarżącego w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji. Swoją decyzję władze Wisły uzasadniały tym, że ich zdaniem, pomimo niekorzystnego wyroku, Wisła mogła i nadal może pobierać opłatę miejscową na podstawie uprzednio obowiązującego rozporządzenia Nr 7/91 Wojewody Bielskiego z dnia 23 lipca 1991 r. w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom, w których pobiera się opłatę miejscową, toteż nie było potrzeby kierować skargi kasacyjnej do NSA w sprawie uchwały z 2008 r., która okazała się nieważna.

2) NSA potwierdza interes prawny turysty

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w postępowaniu w sprawie opłaty miejscowej w Zakopanem miał szansę wypowiedzieć się na temat tego, czy turysta ma legitymację, by zaskarżyć oczywiście wadliwą uchwałę określającą miejscowość, w której pobierana jest opłata miejscowa. W toku postępowania Rada Miasta Zakopane argumentowała, że turysta tej legitymacji nie ma, bowiem uchwała nie narusza jego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała, zdaniem Rady Miasta Zakopane, sama w sobie „nie kreuje konkretnego czy nawet generalnego obowiązku uiszczenia opłaty [miejscowej], nie określa stawek, ani podmiotów zobowiązanych do jej zapłaty". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tej argumentacji. W pisemnym uzasadnieniu wyroku, które ukazało się w ostatnich dnia, wskazał on, że skarżący nie upatrywał „naruszenia interesu prawnego w fakcie, że pobrano od niego opłatę w tej czy innej wysokości, ale w fakcie, że w miejscowości, w której przebywał w celach turystycznych, w ogóle tego typu opłata nie mogła być pobierana" z uwagi na to, że miejscowość ta nie spełniała warunków klimatycznych określonych w prawie. Zdaniem NSA, interes prawny skarżącego przejawiał się w tym, „by nałożona na niego opłata miejscowa miała podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego." Innymi słowy, w ocenie NSA, wykazanie, że „dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika," ponieważ nałożony na niego zostaje obowiązek fiskalny bez podstawy prawnej. NSA podkreślił przy tym, że „podstawa prawna jest w tym przypadku złożona – nie można jej sprowadzić do jednostkowego przepisu, lecz składa się z kompleksu powiązanych ze sobą przepisów, tworzących normę prawnopodatkową."

Z przedstawionych wyżej wywodów w mojej ocenie wynikają następujące konkluzje:

a. interes prawny w zaskarżeniu uchwały określającej miejscowość jako taką, w której pobierana jest opłata miejscowa, ma w istocie każda osoba podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty miejscowej, a nie tylko osoba, która rzeczywiście uiściła opłatę i która może to wykazać;

b. w sytuacji, gdy rada gminy podjęła dwie odrębne uchwały, tj. jedną (i) określającą miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, a następnie drugą (ii) określającą szczegóły poboru opłaty miejscowej, zaś w chwili podjęcia tej pierwszej uchwały nie były spełnione warunki klimatyczne określone w prawie, zaskarżeniu winna podlegać właśnie uchwała określająca miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową, a nie uchwała określająca szczegóły jej poboru. Rada Miasta Zakopane argumentowała w toku postępowania, że zaskarżeniu powinny podlegać albo obydwie uchwały jednocześnie, albo tylko uchwała określająca szczegóły poboru opłaty miejscowej. Oba sugerowane rozwiązania są błędne, ponieważ na zaskarżenie dwóch uchwał jedną skargą nie pozwala prawo (konkretnie art. 57 § 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), zaś NSA w omawianym wyroku potwierdził brak zasadności zaskarżenia tylko uchwały określającej szczegóły poboru opłaty miejscowej, bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały, która w ogóle pozwala w danej miejscowości pobierać opłatę miejscową.

3) NSA uniemożliwia pobór opłaty na podstawie wadliwej uchwały

Po wyroku z dnia 15 marca 2018 r. powstało wiele wątpliwości co do jego praktycznego znaczenia. Pojawiały się głosy, że ma on znaczenie historyczne, ponieważ od 2015 r. obowiązuje nowa uchwała (tj. uchwała Rady Miasta Zakopane nr XV/245/2015 z dnia 26 listopada 2015 r.), która nie została zaskarżona, zaś co do okresu od 2008 r. do 2015 r. (tj. od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały z 2008 r. do dnia wejścia w życie „nowej" uchwały z 2015 r.) zastosowanie znajdzie rozporządzenie nr 227/a Wojewody Małopolskiego z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie ustalenia w województwie małopolskim miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 804, Nr 53 z 2001 r., z póź. zm.) Jest to argumentacja zbieżna z tą, którą posłużyły się władze Wisły po wyroku WSA w Gliwicach w 2015 r. Co do „nowej" uchwały zakopiańskiej z 2015 r., to mimo że nie została ona jeszcze zaskarżona i pozostaje w obrocie prawnym, można powiedzieć, że jest ona wadliwa z tych samych przyczyn, co nieważna uchwała z 2008 r. Co więcej, uchwała z 2015 r. podaje tę nieważną uchwałę jako swoją podstawę prawną. W odniesieniu do „wstąpienia" rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z 2001 r. w miejsce nieważnej uchwały, przytoczona wyżej argumentacja zdaje się być oparta na dotychczas dość jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego uchwałę, której nieważność stwierdzono, uważa się za nieważną ze skutkiem „ex tunc", tj. za taką, której nigdy nie podjęto. Jeśli przyjąć taką interpretację, to należałoby dojść do konkluzji, że do 2015 r. obowiązywało rozporządzenie, które obowiązywało nim weszła w życie uchwała z 2008 r. W praktyce oznaczałoby to, że turysta, mimo wykazania w sądzie, że uchwała nakładająca na niego obowiązek podatkowy jest oczywiście sprzeczna z prawem, nadal obowiązany byłby podatek ten uiszczać, i to na podstawie prawa, które od wielu lat uznane było za nieobowiązujące.

Niezwykle istotne jest to, że NSA stwierdził, że argumentacja forsowana przez Zakopane jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ podzielenie jej:

a. oznaczałoby, że ochrona sądowa byłaby dla jednostki iluzoryczna, ponieważ okazałoby się, że „derogacja aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny nie ma realnego wpływu na jej sytuację prawną";

b. godziłoby w „konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa";

c. uczyniłoby kontrolę sądowoadministracyjną nieefektywną, a „podmiot podległy władztwu publicznemu wpadłby de facto w pułapkę prawną zastawiona nań przez samego ustawodawcę";

d. byłoby równoznaczne z przyjęciem niedopuszczalnego wniosku, że „na skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nakładającego podatek lokalny lub opłatę następuje zmiana podstawy poboru".

W odniesieniu do wadliwych uchwał dotyczących opłaty miejscowej oznacza to, zdaniem NSA, że z „chwilą podjęcia przez radę gminy [uchwały określającej miejscowość, w której pobierana jest opłata miejscowa], wcześniej obowiązujące rozporządzenie wojewody w tym zakresie bezpowrotnie traci moc. W konsekwencji nie >>odżywa<< ono wskutek późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zastępującej je uchwały rady gminy".

4) Dowód czystości i ciężar dowodu

Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane, NSA w omawianym wyroku potwierdził wiarygodność i miarodajność rocznych ocen jakości powietrza wydawanych przez Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska, które rada ta konsekwentnie w toku postępowania próbowała zdezawuować. Jednocześnie NSA podkreślił to, że uchwała z 2008 r. nie miała uzasadnienia, zaś Rada Miasta Zakopane nie dysponowała aktualnymi danymi dotyczącymi jakości powietrza. W tym kontekście NSA uznał za stojącą w jawnej sprzeczności z art. 2 Konstytucji podjętą przez Radę Miasta Zakopane próbę przerzucenia na podmiot podległy władztwu fiskalnemu, tj. na turystę, obowiązku wykazania, że w chwili podjęcia uchwały nie istniały minimalne warunki klimatyczne, uprawniające do wprowadzenia opłaty miejscowej. Krótko mówiąc NSA potwierdził, że to na gminie spoczywa ciężar udowodnienia tego, że jakość powietrza jest odpowiednia dla podjęcia uchwały. Wobec tego wyrok ten ma istotne i precedensowe znaczenie także dla sposobu opracowywania uchwał tego rodzaju w przyszłości.

5) Znaczenie wyroku NSA

Wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie uchwały z dnia 27 marca 2008 r. określającej Zakopane jako miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową, jest w mojej ocenie precedensowy i jego znaczenie wykracza poza jednostkowe postępowanie, w którym zostało wydane.

Wyrok ten:

a. potwierdza legitymację skargową turystów objętych obowiązkiem podatkowym nakładanym uchwałą tego rodzaju;

b. potwierdza wiarygodność i miarodajność rocznych ocen oddziaływania na środowisko wydawanych przez powołane do tego organy publiczne;

c. stanowi wyłom w orzecznictwie dotyczącym skutków stwierdzenia nieważności uchwały, przesądzając, że wcześniej obowiązujące prawo, uchylone nieważną uchwałą, nie może „odżyć" po latach wraz ze stwierdzeniem nieważności uchwały, jeśli miałoby się to wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla jednostki;

d. w praktyce oznacza, że opłata miejscowa pobrana na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono, została pobrana bez podstawy prawnej i nienależnie.

Przekaz Naczelnego Sądu Administracyjnego do obywateli jest jasny: w tego rodzaju sprawach możecie dochodzić swoich praw, a korzystny dla Was wyrok będzie miał znaczenie nie tylko historyczne. Jest to przekaz szczególny, bo niby oczywisty, a jednak przełomowy.