Nieważność czynności sędziego NSA delegowanego do MS

Wysokim urzędnikiem rządowym nie może być sędzia sądu nadzorującego rząd (czyli sędzia NSA). Dokonana wbrew przepisom ustawy delegacja sędziego NSA na funkcję podsekretarza stanu, sprawującego w MS służbę zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami powszechnymi (sędziego NSA Anny Dalkowskiej od 23 lutego 2021 r.), skutkuje w związku z tym nieważnością wszystkich czynności z jej udziałem. Dotyczy to zwłaszcza decyzji w postaci delegowania sędziów sądów powszechnych do innych sądów. Ważnej delegacji może udzielić jedynie ten podsekretarz stanu, który sprawuje swoją funkcję na podstawie zgodnego z prawem aktu delegacji. Można delegować sędziów sądów powszechnych do sprawowania w imieniu ministra sprawiedliwości zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądownictwem powszechnym (art. 77 u.s.p.). To jest jedyny cel delegacji, jakkolwiek zagadnienie i tu jest kontrowersyjne (sędzia staje się urzędnikiem, zachowując status i wynagrodzenie sędziego). Ustawa milczy natomiast na temat delegowania sędziów sądów administracyjnych, gdyż zewnętrzny nadzór nad nimi sprawuje wyłącznie prezes NSA. Nie istnieje zatem jakakolwiek podstawa prawna dla delegowania sędziego sądu administracyjnego do sprawowania nadzoru nad innym sądownictwem. Funkcji takiej nie przewiduje ani Konstytucja RP, ani przepisy regulujące ustrój sądów powszechnych i administracyjnych. I słusznie. O ile sędzia sądu powszechnego ma do czynienia z państwem działającym w sferze dominium (jako Skarb Państwa), o tyle sędzia sądu administracyjnego ma do czynienia ze stroną w postaci państwa jako władzy publicznej (sfera imperium).

A w ogóle delegacja jest?

Nie jest zresztą w ogóle pewne, czy od 23 lutego 2021 r. podsekretarz stanu Anna Dalkowska pełni swą funkcję na podstawie jakiejkolwiek delegacji. Z chwilą powołania na urząd sędziego NSA pani sędzia straciła wszystkie uprawnienia związane z byciem sędzią sądu powszechnego (którym już nie jest). Poprzednia delegacja wygasła, gdyż dotyczyła sędziego sądu powszechnego. Gdyby rzeczywiście tak było, to mielibyśmy do czynienia być może nie tylko ze złamaniem prawa – po prostu z bałaganem, który obciąży MS. Koszty takiego ewentualnego stanu rzeczy mogą ponieść obywatele, których sprawy będą rozpoznawane przez sędziów nieważnie delegowanych.

Czytaj także:

Albo rząd, albo NSA

Pietryga: Dwa obozy, dwa prawa

Trzeba wybrać: sąd czy resort

Delegowanie sędziów sądów administracyjnych, w tym NSA, do Ministerstwa Sprawiedliwości – nawet jeśli dokonane – jest nieważne z dwóch powodów, które są wręcz oczywiste. Po pierwsze, brak w ustawie o ustroju sądów administracyjnych przepisu, który by na to pozwalał. To nie jest luka w prawie, mogąca być uzupełniona o odesłania do u.s.p. (art. 29 § 1 u.s.a.) czy ustawy o Sądzie Najwyższym (art. 49 § 1 u.s.a.), lecz celowy zabieg ustawodawcy. Nie przewidziano takiej delegacji, gdyż minister sprawiedliwości nie sprawuje zewnętrznego nadzoru nad sądownictwem administracyjnym. Nie istnieje zatem żadna przyczyna uzasadniająca taką delegację. Po cóż więc jej dokonywać? Co taki sędzia miałby robić w MS? Na pewno nie może sprawować nadzoru nad sądownictwem powszechnym, gdyż żaden akt prawny w Polsce nie przewiduje krzyżowego nadzoru (sądy administracyjne kontrolowane przez sędziego sądów powszechnych lub odwrotnie). Delegowanie byłoby zresztą sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem i można by je porównać do delegowania chirurga ortopedy do wykonywania zabiegów na oddziale okulistycznym z kolegami okulistami. Na pewno wiele ich łączy, a już na pewno to, że są lekarzami. Ale to nie znaczy, że dobrze by było, gdyby okiem zajmował się ortopeda, a nogą okulista. Chodzi o zasadę. To, że obecnie funkcję podsekretarza stanu sprawuje były sędzia sądu powszechnego (teraz NSA), nie oznacza, że raz otwarte wrota do takich delegacji nie zachęcałyby do delegowania sędziów administracyjnych bez doświadczenia w sądownictwie powszechnym.

Naruszony mur

Po drugie, wspomniane delegowanie jest nieważne również z tego powodu, że narusza zbudowany przez ustawodawcę mur między sądownictwem administracyjnym a władzą wykonawczą. To nie przypadek, że nad sądami administracyjnymi nadzór sprawuje jedynie prezes NSA, a minister sprawiedliwości nie ma żadnego (nawet minimalnego) wpływu na administrowanie nimi. Delegowanie sędziego administracyjnego do czynności w MS wiązałoby się z podległością służbową i odpowiednią gratyfikacją finansową (wysokość dodatku ustala minister) – a więc stanem materialnej zależności sędziego administracyjnego od władzy wykonawczej, która następnie podlega kontroli w postępowania sądowo-administracyjnym. To, że w czasie owej bezprawnej delegacji sędzia NSA nie sprawuje funkcji orzeczniczych, jest bez znaczenia. Żadna z ustaw nie pozwala na powstanie choćby subtelnych, a nawet jedynie przemijających zależności sędziego administracyjnego od władzy wykonawczej. Dopuszczenie ich łamałoby zasady sprawiedliwości proceduralnej, które zakazują sędziom sądów administracyjnym jakiegokolwiek udziału we władzy, którą kontrolują. Nie można być „przerywaną" żoną Cezara: poza wszelkim podejrzeniem związków z władzą wykonawczą, ale robiącą sobie co jakiś czas przerwę od bycia żoną Cezara.

Podstawą dla takiej delegacji nie może być piętrowe odesłanie zawarte w trzech ustawach, na które być może powoła się MS. Zgodnie z art. 29 § 1 u.s.a. – dotyczącym sędziów WSA – w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie – stosuje się do sędziów przepisy ustrojowe dotyczące sądownictwa powszechnego. Od delegacji do ministerstwa chętnego dzielą „tylko" dwa odesłania ustawowe. Z kolei w odniesieniu do sędziów NSA – w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustrojowej, stosuje się odpowiedni przepisy o SN (art. 49 § 1 u.s.a). Ustawa z 8 grudnia 2017 r. o SN odsyła zaś w zakresie nieuregulowanym do prawa o ustroju sądów powszechnych – u.s.p. (art. 10 § 1 u. o SN). Tu chętny powinien liczyć się z przejściem aż trzech odesłań ustawowych. Odpowiednie zastosowanie odpowiedniego odesłania do czegoś, co jest sprzeczne z ratio legis przepisu pozwalającego na delegowanie do MS jedynie sędziów sądów powszechnych, to zbyt wątłe uzasadnienie dla delegowania sędziego administracyjnego (zwłaszcza NSA) do pełnienia istotnych czynności w MS.

Praktyki te jednoznacznie uznajemy za dokonane wbrew prawu. Odesłania zawarte w art. 29 § 1 u.s.a. oraz art. 49 § 1 u.s.a. mają wypełniać luki pozostawione przez ustawodawcę po to, by nie dublować przepisów o identycznej treści dotyczących np. stosunku służbowego, czasu pracy itp. W każdym wypadku, gdy zastanawiamy się nad możliwością zastosowania odesłania, „nie wystarczy ograniczyć się do mechanicznego porównania i uznania tylko na tej podstawie, że nie jest uregulowane w u.s.a. wszystko to, czego nie normuje expressis verbis konkretny jej przepis, a co regulują przepisy ustawy – (u.s.p.)" (T. Kuczyński [w:] „Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz").

Konflikt interesów?

Jeśliby dopuścić delegowanie sędziów adm., a zwłaszcza NSA do MS, to należałoby uznać, że minister sprawiedliwości uzyskuje nad prezesem NSA taką samą władzę, jaką ma nad każdym prezesem sądu powszechnego w Polsce. Przejawia się ona w możliwości delegowania sędziego bez konieczności uzyskania zgody prezesa macierzystego sądu. Nawet jeśli odpowiedniość stosowania prowadziłaby do złożenia wniosku przez prezesa NSA, i tak taka delegacja byłaby naszym zdaniem wadliwa. Nie ma bowiem żadnej kompetencji, ani potrzeby merytorycznej, by delegować sędziego NSA do organu władzy wykonawczej i powstania stosunku zależności między sędzią NSA kontrolującym władzę – od tej władzy.

Nieważność delegowania sędziego NSA – podsekretarza stanu delegującego sędziów sądów powszechnych do innych sądów – przenosi się na czynności dokonane przez takich sędziów. SN wielokrotnie podkreślał, jak wielką wagę przykłada do prawidłowości delegowania oraz wszystkich formalnych kwestii związanych z tym, że konkretny sędzia pełni funkcje orzecznicze w konkretnym sądzie. Spójrzmy np. na uchwałę SN z 17 lipca 2007 r., III CZP 81/07 czy też uchwałę SN z 13 marca 2020 r., III CZP 68/19, w której wbrew dotychczasowej praktyce SN uznał, że dalsze orzekanie sędziego w sądzie, z którego awansował – bez odpowiedniej delegacji – skutkuje nieważnością postępowania. Oznacza to, że za nieważne mogą być uznane wszelkie czynności wszystkich sędziów delegowanych.

Powstaje również pytanie o potencjalny konflikt interesów. Sędzia NSA jako urzędnik MS podejmuje aktualnie decyzje – w obszarze sądownictwa powszechnego – które mogą być zaskarżane do sądów administracyjnych. Zdarzają się bowiem skargi sędziów kierowane do tych sądów na decyzje podejmowane przez podsekretarza stanu – np. w przedmiocie cofnięcia z delegacji. Wprawdzie zgodnie z wyrokiem NSA z 18 października 2013 r. I OSK 320/13 delegowanie sędziego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ale kwestia ta nie jest tak oczywista, gdyż nawet sam minister sprawiedliwości wnosił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały wyjaśniającej powstałe wątpliwości prawne.

Nawet przyjmując, że delegowanie sędziego i odwołanie go z delegacji nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to skargi wnoszone przez sędziów i tak przekazuje się do rozstrzygnięcia sądom administracyjnym. Do WSA w Olsztynie 27 grudnia 2020 r. trafiła skarga sędziego Pawła Juszczyszyna na decyzję o odwołaniu go z delegacji do Sądu Okręgowego w Olsztynie. Wysłano ją tam za pośrednictwem MS. Odwołanie z delegacji, krytykowane przez wielu, nastąpiło właśnie na skutek decyzji pani wiceminister, aktualnie sędzi NSA.

W tym przypadku wraca argument o zakazie udziału w rządzie sędziów sądów administracyjnych kontrolujących ten rząd. Konieczna jest sterylność sytuacji orzeczniczej i usunięcie z pola widzenia sędziego sądu administracyjnego jakiekolwiek potencjalnej pokusy uzyskania korzyści wynikających z delegacji. Ważne, by taka sytuacja nie sprawiała nawet cienia pozoru jakichkolwiek związków z władzą wykonawczą w odczuciu opinii publicznej. Zatem to w interesie MS jest, by żaden z sędziów administracyjnych nie stał się członkiem władzy wykonawczej.

Wciągnięci w orbitę

Podsumowując: brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych oraz racjonalnej przyczyny wciągania w orbitę władzy wykonawczej sędziów sądów adm. Zasady sprawiedliwości proceduralnej wymagają, by byli oni poza wszelkim podejrzeniem, zwłaszcza w oczach opinii publicznej. Delegowanie do MS sędziego sądu adm. kładzie się cieniem na wizerunku całego sądownictwa administracyjnego.

Autorów łączy troska o wymiar sprawiedliwości, aczkolwiek różnią się stopniem krytycyzmu wobec opisywanych zjawisk. Zdaniem dwóch autorów Anna Dalkowska nie została skutecznie powołana na urząd sędziego NSA, o czym pisali we wcześniejszych artykułach.