Przestępczość zorganizowana – dokąd zmierzamy?

Zwalczanie przestępczości zorganizowanej (PZ) i nierzadko przenikających się z nią – szczególnie poważnej korupcji oraz terroryzmu stanowi jedno z głównych zadań i wyzwań, przed którymi stoi każde państwo. Przykłady problemów, jakie stwarza rozwój tych patologii, jest tak dużo i są one na tyle znane, że jedynie hasłowo wystarczy wspomnieć o Włoszech, państwach bałkańskich, organizacjach mafijnych i gangach w USA oraz w Ameryce Środkowej czy ogarniającym szerokie obszary terroryzmie, zwłaszcza w wydaniu ekstremizmu islamskiego. Z problemem poważnych organizacji mafijnych borykała się także Polska w latach 90. Po upływie ćwierćwiecza transformacji ustrojowej warto spojrzeć na stan zwalczania przestępczości zorganizowanej w naszym kraju. A spojrzenie to, niestety, przynosi bardzo niepokojące spostrzeżenia. Bez większego ryzyka pomyłki można przyjąć, że zmierzamy w złym kierunku.

Upadek systemu PRL przyniósł gwałtowny wzrost kryminalizacji życia, z poziomu nieco ponad 0,5 mln odnotowanych przestępstw w 1989 r. do blisko 0,9 mln rok później. Apogeum nastąpiło w 2003 r., gdy policja zarejestrowała prawie 1,5 mln takich czynów. W tej ciemnej, choć wielobarwnej gamie zjawiska, nieco upraszczając, za symbol tych czasów uznać można słynny tzw. gang pruszkowski. W 2013 r. stan przestępczości natomiast kształtował się na poziomie 1,06 mln czynów, co stanowi liczbę o ok. 1/4 niższą od zanotowanej w 2003 r., ale nadal prawie dwa razy wyższą niż w 1989 r. i o 1/5 w stosunku do stanu z 1990 r.

Reakcja państwa polskiego, które w pierwszych latach przemian zdawało się przypominać pięściarza ciężko zamroczonego otrzymanym ciosem, okazała się jednak dość skuteczna. Począwszy od 1994 r. wdrożono cały szereg działań prawnych i organizacyjnych, które powstrzymały „falę zbrodni", a przy tym zmusiły środowiska przestępcze do redefinicji paradygmatu swojej działalności na mniej brutalny. Wspomnieć zwłaszcza należy o przekształceniach instytucjonalnych w policji (sfinalizowanych powstaniem Centralnego Biura Śledczego KGP, dziś CBŚP) i w Prokuraturze (utworzenie pionu ds. PZ), o powstaniu pionu do walki z zorganizowaną przestępczością ekonomiczną w ABW czy o wprowadzeniu takich narzędzi, jak kontrola operacyjna, kontrolowane wręczenie korzyści majątkowej, przesyłka niejawnie nadzorowana, świadek anonimowy, świadek koronny, ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, czy wreszcie o włączeniu do kodeksu karnego kategorii przestępstwa o charakterze terrorystycznym. Klamrą spinającą jest utworzenie w 2006 r. Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Gwóźdź do trumny

Niestety, mniej więcej od 2007 r. następuje odwrót państwa i stopniowe wytrącanie organom ścigania i prokuratorom argumentów z ręki w walce z przestępczością, szczególnie cięższego kalibru. Tu z kolei odnotować trzeba stopniowe ograniczanie – poprzez legislację oraz stanowisko sądów i doktryny prawa – możliwości wykorzystywania dowodów zgromadzonych w trakcie legalnej kontroli operacyjnej, a także techniczne utrudnianie wprowadzenia jej wyników do procesu karnego, czy skrócenie okresu przechowywania danych telekomunikacyjnych zaledwie do roku. Gwoździem do trumny mogą być natomiast niektóre zmiany wielkiej reformy procedury karnej, w tym między innymi udostępnianie podejrzanym wszystkich dowodów, na jakich opiera się wniosek o tymczasowe aresztowanie, czy praktyczne ograniczenie możliwości stosowania zabezpieczeń majątkowych. Kontrowersje budzi także z tego punktu widzenia wprowadzenie do procesu karnego słynnego zakazu wykorzystania jako dowodów „owoców zatrutego drzewa", który będzie służył osobom zainteresowanym do podejmowania prób destabilizacji postępowania dowodowego.

Likwidacja PZ to błąd

W sferze organizacyjnej szczególnie wielkim błędem była całkowita likwidacja w 2009 r. – zamiast ewentualnej modyfikacji – wbrew tendencjom europejskim i światowym (np. Włochy, Chorwacja, Norwegia, Holandia, Hiszpania, Portugalia, Szwajcaria, Anglia i Walia, Szkocja, Litwa, Dania, Szwecja, USA, Australia), 1,5-rocznego epizodu scentralizowanej formuły prokuratorskiego pionu zwalczania PZ. Co gorsza, w 2014 r. minister sprawiedliwości wydziały te obarczył obowiązkiem prowadzenia wszelakich spraw gospodarczych, jeśli tylko ewentualna szkoda przekracza 1 mln zł, bez żadnego związku z tym, czy sprawa nosi znamiona przestępczości zorganizowanej, terroryzmu lub poważnej korupcji. Oczywiście za tą zmianą nie poszło wzmocnienie finansowe i kadrowe tych wydziałów, co praktycznie paraliżuje ich pracę PZ-owską, a co najmniej znakomicie ją utrudnia.

Powyższe zmiany odbywały się przede wszystkim pod sztandarem ochrony konstytucyjnych gwarancji praw i wolności obywatelskich. Wartości te, immanentnie związane z demokratycznym państwem prawa, zasługują na ochronę w sposób bezdyskusyjny. Rzecz jednak w tym, że doszło do zdecydowanego zachwiania proporcji. Ustawodawca zdaje się nie dostrzegać, że wewnętrzne bezpieczeństwo obywateli i stabilność państwa również stanowią istotne elementy, wskazane w art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, natomiast art. 13 ustawy zasadniczej wprost zakazuje istnienia takich organizacji, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Ewidentnie obejmuje on więc także grupy mafijne i siatki terrorystyczne. Kierunki działań ustawodawcy zaś znacznie utrudniają, a nawet niweczą realizację konstytucji w tej mierze. Z powyższymi uwarunkowaniami, jeszcze bardziej pogarszając możliwości ścigania przestępstw, negatywnie korelują inne aspekty całego systemu. Poziom szkolnictwa policyjnego i innych służb w zakresie śledczym jest nieodpowiedni (drastycznie krótkie okresy nauki oraz niekorzystanie w procesie edukacyjnym z wiedzy prokuratorów i sędziów), a podejmowane dziesięć lat temu próby utworzenia wyspecjalizowanego, wspólnego ośrodka doskonalenia funkcjonariuszy służb zwalczających przestępczość zorganizowaną się nie powiodły. Jednocześnie brakuje systemowych szkoleń prokuratorów i zwłaszcza sędziów w zakresie specyfiki czynności operacyjnych. Dolegają też stały przedwczesny odpływ ze służby doświadczonych funkcjonariuszy oraz lekceważenie w policji pionu dochodzeniowo-śledczego (brak motywacji finansowej do pracy w nim, znaczna ilość funkcjonariuszy z małym stażem zawodowym lub bez żadnego przeszkolenia specjalistycznego). Nadal nie ma ustawy o czynnościach operacyjno-rozpoznawczych, w tym uregulowania na tym poziomie pracy policjantów infiltrujących grupy przestępcze, tzw. przykrywkowców (a być może też ustawy o zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, odpowiednika amerykańskiej ustawy RICO). Rozbieżne są z prokuratorskimi statystyki policji i służb (nie uwzględnia się w tych ostatnich efektu sądowego sprawy). Wciąż nie doszło do reformy prokuratury (nie tylko pionu PZ). Brak sprawnej organizacji wykrywania i odzyskiwania mienia przestępczego, a skomplikowane i pełne luk prawo podatkowe umożliwia ogromne wyłudzenia na szkodę Skarbu Państwa.

Sześć zagrożeń

Tymczasem Polska ma do czynienia co najmniej z sześcioma poważnymi czynnikami zagrożenia wewnętrznego. Po pierwsze, z bezwzględnym wykorzystywaniem przez przestępcze podziemie możliwości, jakie stwarzają obywatelskie swobody demokratycznego państwa prawa. Po drugie, głębokie podziały społeczne (polityczne i gospodarcze) generują zarówno ekstremizmy, jak i wzmacniają pokusy łatwego, acz nielegalnego, zarobku. Po trzecie, stały rozwój technologii telekomunikacyjnych i transportowych ułatwia swobodną wymianę myśli i idei oraz przepływ osób, ale i umożliwia przestępcom działania na dużym obszarze, możliwe do zwalczania tylko przez dobrze przygotowany aparat państwa. Po czwarte, napływ imigrantów, zarówno z Południa, jak i ze Wschodu – nie wchodząc w dyskusję o zasadności ich przyjmowania – siłą rzeczy podwyższa mniej lub bardziej zagrożenie zarówno kryminalne, jak i terrorystyczne. Po piąte, emigracja zarobkowa Polaków do Europy Zachodniej ma również aspekt niekorzystny w postaci nawiązywania kontaktów z tamtejszymi środowiskami przestępczymi i ekstremistycznymi, a tym samym ułatwiania im wchodzenia na teren Polski (zwłaszcza że spadek przestępczości w Polsce po 2003 r. związany był także z wyjazdami osób, które dotychczas utrzymywały się z takiej działalności). Po szóste wreszcie, Polska, kraj tranzytowy (Wschód – Zachód, Północ – Południe), stanowi stały obszar aktywności grup przestępczych działających transgranicznie. Zdumiewające, by nie rzec szokujące, przyczynki do refleksji przynosi analiza statystyk policyjnych i sądowych. Nawet jeżeli przyjąć, że coroczne, publikowane w Internecie opracowania CBŚP nie w pełni mogą oddawać rzeczywisty stan rzeczy, to jednak trudno dyskutować z wyraźnym trendem. Wynika z nich, że w 2014 r. liczba funkcjonujących zorganizowanych grup przestępczych w stosunku do lat 2003–2005 wzrosła ponadtrzykrotnie. Dominują wśród nich grupy o charakterze ekonomicznymi i, w drugiej kolejności, narkotykowym. Bardzo niepokojącym zjawiskiem jest systematycznie rosnąca od kilku lat liczba grup określanych jako „multiprzestępcze", czyli operujące w różnych obszarach. Tego typu organizacje przestępcze charakteryzują się wysokim stopniem zorganizowania, dysponują środkami pozwalającymi na szybkie dostosowywanie przedsięwzięć do aktualnej sytuacji i koncentrowanie zainteresowań na działaniach najbardziej dochodowych.

Jest gorzej

CBŚP posługuje się wskaźnikiem rozbitych lub zdestabilizowanych grup przestępczych, którego analiza wyraźnie sugeruje zmniejszającą się w tej dziedzinie efektywność. O ile np. w 2004 r. rozpoznano działanie 262 grup i wyeliminowano z dalszej działalności 250 z nich, tj. 95,4%, o tyle w 2014 r. uniemożliwiono dalszą działalność 152 grupom, tj. jedynie 16,5%. Z kolei w latach 2001–2014 CBŚP objęło zainteresowaniem operacyjnym ponad 67 tys. członków zorganizowanych grup przestępczych (porównując 2003 r. i 2014 r., wzrost wynosi 129%; niestety, statystyki nie podają, czy liczby w poszczególnych latach obejmują tylko nowe osoby czy także „przeniesione" z lat poprzednich) i prawie 7 tys. liderów grup. Zarzuty udziału w grupach przestępczych, w tym zbrojnych (art. 258 § 1 i 2 k.k.) przedstawiono jednak tylko 19 241 osobom, zaś zarzuty kierowania takimi grupami (art. 258 § 3 k.k.) 2061 osobom i tendencja w tym zakresie ma nadal charakter spadkowy.

Jeszcze gorzej wygląda etap sądowy. Według danych pochodzących z raportu umieszczonego na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2002–2014 skazano z art. 258 § 1 i 2 k.k. (udział w grupach przestępczych, w tym zbrojnych) zaledwie 3357 osób, a z art. 258 § 3 k.k. jedynie 439 osób. Ze statystyk wynika więc, że skuteczność karania sprawców tych przestępstw lokuje się na drastycznie niskim poziomie: w przypadku członków grup – 5% wszystkich osób ustalonych operacyjnie i 17,5% tych, którym przedstawiono zarzuty; w przypadku szefów grup – odpowiednio 6% i 21%.

Takie efekty trudno uznać za sukces prokuratury, policji i służb specjalnych w skali makro. Oczywiście, trawestując ks. J. Tischnera, rzec by można, że są trzy rodzaje prawd: „świento prawda, tyz prawda" i...statystyka, którą można łatwo manipulować. Prawdopodobnie – wymagałoby to bardzo pogłębionych badań – efektywność zwalczania grup przestępczych jest nieco wyższa. Bez wątpienia jednak wymaga znacznej poprawy.

Ten niepokojący obraz pogarsza jeszcze porównanie skali zabezpieczeń majątkowych stosowanych przez prokuratorów ze stratami związanymi z samymi tylko tzw. przestępstwami VAT-owskimi. Według danych przedstawionych przez analityków firmy PricewaterhouseCoopers w listopadzie 2015 r. rozmiar strat Skarbu Państwa, generowanych głównie za pomocą przestępstw, szacuje się na kwotę 36,5–58,5 mld zł dla tego podatku. Prognozowany wzrost tej luki w 2015 r. ma sięgnąć według PwC 3% PKB. Zgodnie zaś ze sprawozdaniami prokuratora generalnego wartość zabezpieczeń majątkowych zastosowanych przez prokuratorów we wszystkich kategoriach spraw w latach 2011–2012 osiągnęła kwotę 738,2 mln zł, czyli zaledwie 1,14% samych tylko uszczupleń w podatku od towarów i usług, które w tym okresie mogły wynieść nawet 64,3 mld zł. Tegoroczna reforma k.p.k. jeszcze ten wskaźnik pogorszy, a poza sporem jest, że przestępczość zorganizowana w znacznej mierze odeszła od przestępczości stricte kryminalnej, relatywnie łatwiejszej do wykrycia i mniej dochodowej, na rzecz generowania zysków z szeroko rozumianych oszustw ekonomicznych oraz utrzymując stałą aktywność w handlu narkotykami.

Chwila obecna to zdaje się ostatni dzwonek, by podjąć intensywne działania zapobiegające ponownemu rozrośnięciu się tej przestępczości (ale w wyższej, bardziej wysublimowanej formie niż 10–20 lat temu) oraz zagrożeniom ekstremistycznym. Nie ma tu miejsca na szerokie rozwinięcie propozycji zmian, jednak wskazać trzeba główne kierunki pożądanych działań:

- zwiększenie specjalizacji służb, z jak najściślejszym rozgraniczeniem ich zadań i stanowczym rozliczaniem z ich realnego (a nie statystycznego) wykonania;

- wyodrębnienie z rozproszonego systemu instytucji zwalczających zorganizowaną przestępczość ekonomiczną jednej służby wiodącej w tym zakresie, o szerokich uprawnieniach;

- reforma prokuratury, w tym scentralizowanie i częściowe wyodrębnienie na rozsądnych zasadach pionu zwalczania PZ, korupcji i terroryzmu, wspierającego, ale i silnie nadzorującego oraz koordynującego organy ścigania w realizacji ich funkcji karnoprocesowych;

- większy udział prokuratorów pionu PZ w operacyjnym rozpracowywaniu grup przestępczych i wdrożenie koncepcji tzw. śledztw proaktywnych (wyprzedzających);

- budowa spójnego systemu pozbawiania przestępców korzyści majątkowych z przestępstw, być może w ramach nowatorskiej ustawy o zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i terroryzmu;