Zapolować na drony - krytyka projektu ustawy antyterrorystycznej

Do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych (dalej: projekt), co oznacza de iure, że dokument ma szanse trafić na finalny etap rządowej ścieżki legislacyjnej, a de facto, że lada chwila zostanie uchwalony przez parlament bez dyskusji z kimkolwiek z zewnątrz i wzbogaci system prawa krajowego o nowe przepisy iuris cogentis (powszechnie obowiązujące) bez względu na koszty. Zgadzam się z gospodarzem projektu w osobie urzędującego ministra spraw wewnętrznych i administracji, że nieodzowna jest możliwie szczelna ochrona naszej wspólnej ojczyzny przed terroryzmem, warto jednak przyjrzeć się środkom, jakimi pragnie wzmóc tę ochronę. Z przezorności należy zastrzec, iż nasuwające się uwagi są wyłącznie wyrazem obywatelskiej troski autorki o jakość tworzonych rozwiązań prawnych oraz ich zdatność do osiągnięcia celów godnych aprobaty. Nie zaszkodzi też zasygnalizować braku jednomyślności w ocenie projektu nawet wśród wtajemniczonych, czego wyrazem jest dostępne na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji pismo ministra datowane na 5 maja 2016 r., nr DP-2-0231-33/2016/WR.

Przechodząc do rzeczy, wypada zatrzymać się na określeniu celu wiodącego obranej koncepcji walki z przejawami terroryzmu. Jak wynika z innej informacji pochodzącej z tego samego źródła, chodzi o „podniesienie efektywności polskiego systemu antyterrorystycznego, a tym samym zwiększenie bezpieczeństwa wszystkich obywateli RP, poprzez: wzmocnienie mechanizmów koordynacji działań; doprecyzowanie zadań poszczególnych służb i organów oraz zasad współpracy między nimi; zapewnienie możliwości skutecznych działań w razie podejrzenia przestępstwa o charakterze terrorystycznym, w tym w zakresie postępowania przygotowawczego; zapewnienie mechanizmów reagowania adekwatnych do rodzaju występujących zagrożeń; dostosowanie przepisów karnych do nowych typów zagrożeń o charakterze terrorystycznym". Niby całość brzmi dziarsko, niemniej już tutaj nie można oprzeć się wrażeniu, że proponuje się zestaw instrumentów nastawionych jedynie na – umownie nazywając – dziejący się terroryzm, z pominięciem stanów i okoliczności sprzyjających temu zjawisku.

Brakuje diagnozy

Zarówno część normatywna, jak i uzasadnienie projektu upewniają, że problemu po prostu nie zdiagnozowano, choć w obydwóch miejscach roi się od konstrukcji stylistycznych sugerujących kierowanie się również racjami prewencyjnymi. Sugestiom tym przeczą, dość zresztą nieporadne, tzw. definicje legalne wyrażeń będących rusztowaniem swoistego aparatu pojęciowego, w którym poszczególne działania antyterrorystyczne bądź kontrterrorystyczne odnosi się do zdarzeń o charakterze terrorystycznym (art. 2 pkt 1 i 2 projektu). Owe zdarzenia definiuje się tymczasem jako sytuacje, co do których istnieje podejrzenie, że powstały na skutek przestępstwa o charakterze terrorystycznym, o którym mowa w art. 115 § 20 k.k., lub zagrożenie zaistnienia takich czynów (art. 2 pkt 6 projektu). Dla porządku przypomnijmy, iż według przywołanego art. 115 § 20 k.k., w wersji po zmianie projektowanym aktem prawnym (art. 28 pkt 1 projektu), przestępstwem o charakterze terrorystycznym byłby czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej trzy lata (dziś sięga ona pięciu lat), popełniony w celu:

1) poważnego zastraszenia wielu osób,

2) zmuszenia organu władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa albo organu organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania określonych czynności,

3) wywołania poważnych zakłóceń w ustroju lub gospodarce Rzeczypospolitej Polskiej, innego państwa lub organizacji międzynarodowej,

– a także groźba popełnienia (a nie – o, mowo polska! – zaistnienia) takiego czynu.

Co w tym wszystkim niepokojącego? Ano przede wszystkim to, że w świetle projektu, jeśli go traktować z respektem dla ustanowionego w art. 8 konstytucji domniemania poczynań organów władzy publicznej (sensu largo) w zgodzie z ustawą zasadniczą, działania anty- czy też kontrterrorystyczne aktualizują się dopiero w razie zajścia zagrożenia, iż ktoś popełni przestępstwo o charakterze terrorystycznym. Istotą problemu jest natomiast to, że terroryzmowi trzeba przeciwdziałać, zanim ten czy ów ogłosi dżihad lub zdradzi inną aktywność zmierzającą do wejścia w rolę sprawcy przestępstwa terrorystycznego. Wydaje się zarazem oczywiste, iż rola ta może zamarzyć się niekoniecznie cudzoziemcom, przeciwko którym projektodawca wytacza najcięższe działa, w tym w postaci superinwigilacji bez kontroli sądu oraz deptania po piętach bodaj za słabość do podróży w nieznane (art. 7–9 projektu), lecz również rodakom, i to bez udziału tych pierwszych.

Przegląd przepisów

Innymi słowy, z pola widzenia projektodawcy zniknęła konieczność starannego przeglądu polskiego ustawodawstwa pod kątem przepisów ułatwiających nie tylko import terroryzmu, ale i narodziny tego fenomenu w swojskim wydaniu przewidzianym lege non distinguente w art. 115 § 20 k.k.

Od czego warto byłoby tenże przegląd zacząć? Zapewne od ustaw o ewidencji ludności oraz o dowodach osobistych. Nie da się przecież rozsądnie zaprzeczyć rozdźwiękowi pomiędzy stopniem zagrożenia aktami terroru tu i teraz (nauka nie idzie w las!) a ideami przyświecającymi zniesieniu w aktualnym porządku normatywnym z dniem 1 stycznia 2018 r. obowiązku meldunkowego obywateli polskich i cudzoziemców, podobnie jak wcześniejsza rezygnacja, począwszy od 1 marca 2015 r., z wpisywania do dowodu osobistego rodaka danych o miejscu zameldowania na pobyt stały lub czasowy trwający powyżej trzech miesięcy albo danych niejako równoważnych.

Wiele niedobrego niesie też – nie bójmy się prawdy – bezkrytyczna wiara w świętość cywilnoprawnej instytucji małżeństwa. Namacalnych tego dowodów dostarczają dwie ostatnie ustawy o cudzoziemcach oraz parę kolejnych ustaw o emeryturach i rentach, niezależnie od sposobu przyznawania i finansowania takich świadczeń. Dość wczytać się w regulacje art. 165 ust. 1 pkt 2, art. 169 ust. 1, art. 197 ust. 1 pkt 6, art. 205 ust. 1 i 2, art. 303 ust. 1 pkt 4, art. 326 ust. 1 i 2, art. 330 ust. 1 pkt 6, art. 386 pkt 5 oraz art. 436 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (DzU z 2013 r., poz. 1650, z późn. zm.), które nie oglądając się na prawo rodzinne, ową świętość relatywizują i odmawiają jej związkom małżeńskim cudzoziemca z osobą obywatelstwa polskiego zawartym w celu obejścia tejże ustawy. Ustalenie fikcji małżeństwa odbiera cudzoziemcowi wszelkie przywileje związane z jego statusem. Zainteresowany staje się banitą. Podobnie rzecz się przedstawia na gruncie art. 70 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU z 2015 r., poz. 748, z późn. zm.), inkorporowanej w tym zakresie przez szczególne reżimy zabezpieczenia społecznego w formie renty rodzinnej po zmarłym małżonku. Aby otrzymać to świadczenie, wdowa musi spełniać wymóg pozostawania z małżonkiem do chwili jego śmierci w faktycznej, a nie tylko formalnej, wspólności małżeńskiej. Nie wystarcza poświadczenie zawarcia małżeństwa na papierze. To samo czeka papierowego wdowca. W obu konfiguracjach ciężar udowodnienia fikcji spoczywa na organie właściwym w sprawach cudzoziemców bądź na organie rentowym, a sukces nie wymaga unieważnienia ani stwierdzenia nieistnienia małżeństwa w bardzo restrykcyjnym trybie przepisów prawa rodzinnego, materialnego i procesowego. Zasadnicza różnica polega na tym, że pierwszy z wymienionych organów jest obowiązany każdorazowo badać, czy owa fikcja nie zachodzi, podczas gdy drugi jedynie wówczas, jeśli nabierze podejrzeń, że o przyznanie renty rodzinnej ubiega się wdowa (wdowiec) na niby. Ponadto z nie do końca zrozumiałych powodów ustawodawcy jest obojętna taktyka dowodzenia fikcji przez organ rentowy. W sprawach cudzoziemców ustawa krępuje natomiast organ obowiązkiem poszukiwania okoliczności obnażających fikcję, zaliczając do nich expressis verbis te, które wskazują, że:

1) jedno z małżonków przyjęło korzyść majątkową w zamian za wyrażenie zgody na zawarcie małżeństwa, o ile nie wynikało to ze zwyczaju ugruntowanego w danym państwie lub danej grupie społecznej;

2) małżonkowie nie wypełniają prawnych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa;

3) małżonkowie nie mieszkają wspólnie lub nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego;

4) małżonkowie nie spotkali się przed zawarciem małżeństwa;

5) małżonkowie nie mówią językiem zrozumiałym dla obojga;

6) małżonkowie nie są zgodni co do dotyczących ich danych osobowych i innych istotnych okoliczności ich dotyczących;

7) jedno z małżonków lub oboje małżonkowie w przeszłości zawierali już pozorne małżeństwa.

Jak widać, przytomne państwo potrafi czasem bronić się przed traktowaniem instytucji małżeństwa niczym parawanu, pod którego osłoną rzekomi małżonkowie dążą do zdobycia nienależnych korzyści osobistych lub majątkowych. Nic więc nie przeszkadza wyobrażeniu sobie fikcyjnych związków małżeńskich zawieranych przez terrorystów tylko po to, aby przykładowo znienacka zatrzeć swe ślady w drodze zmiany nazwiska lub uciec przed tymczasowym aresztowaniem pod pretekstem potrzeby sprawowania opieki nad niepełnosprawnym niby-małżonkiem bądź dzieckiem tegoż.

Równie jasno powinny rysować się komplikacje dowodowe w wykazaniu, że dane małżeństwo zawarto dla pozoru, zwłaszcza jeżeli się pamięta o formalnoprawnym ubóstwie procedury poprzedzającej sporządzenie aktu małżeństwa w warunkach standardowych, czyli najliczniejszych. Otóż zgodnie z art. 7 § 1 k.r.o. wiadome sakramentalne oświadczenie o wstąpieniu w związek małżeński, które wszak wyrecytować może każdy, nupturienci składają kierownikowi urzędu stanu cywilnego publicznie w obecności dwóch pełnoletnich świadków. Niestety, rola świadków okazuje się tyleż rytualna, ile dekoracyjna, skutkiem czego dowód z ich zeznań w innym postępowaniu może być nieosiągalny. W ustawie z 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (DzU z 2014 r., poz. 1741 z późn. zm.) brakuje bowiem przepisu obligującego do udokumentowania personaliów tych osób poza ich imionami i nazwiskami. W majestacie art. 84 tej ustawy przed odebraniem oświadczeń od małżonków in spe urzędnik grzecznie wysłuchuje, kogo podnieśli do godności jednego i drugiego świadka, po czym sprawdza tożsamość wybrańców. Nie ma zatem realnej zapory przed spełnianiem funkcji świadków zamęścia (ożenku) przez osoby przypadkowe, np. przez kierowców dowożących nupturientów do urzędu stanu cywilnego, a nawet odpłatnie wynajęte, nikomu nieznane lub posługujące się pożyczonymi od kogoś (oby tylko!) dowodami osobistymi. Urzędnik celebrujący zawarcie małżeństwa to nie detektyw. Nie zorientuje się w mistyfikacji. Nie utrwali w pamięci świadkowych numerów PESEL. Wytropienie zmowy stron z fałszywymi świadkami post factum nie przekreśli prawnego bytu małżeństwa. Będzie zaledwie poszlaką uprawdopodobniającą pozorność związku.

Suma wszystkich strachów

Ustawowych nisz, w których mogą śmiało grasować cwaniacy dowolnej specjalności, nie wyłączając terrorystów, przypuszczalnie można doszukać się więcej. Jest to wszakże zadanie władz odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa, pojedynczego obywatela oraz ich samych, wymagające wiedzy, umiejętności oraz wyczucia subtelności. W rozważanym stanie rzeczy zadaniu temu nie sprostano. Propozycje oferowane zastępczo znów sprowadzają się do wyposażenia w superkompetencje służb i tak już specjalnych. Na domiar złego oferta w rzeczywistości nie wnosi doniosłych treści normatywnych, przy czym nadaje się do szykanowania przeciwników spoza grona dżihadystów. Straszy, kogo popadnie, polowaniem na drony. Zezwala na wkraczanie w człowiecze prawa i wolności w oparciu o mgliście opisane przesłanki, niepodatne na test prawdy lub fałszu. Uzurpuje sobie prawo do rewizji konstytucyjnego unormowania stanów nadzwyczajnych. Buduje pocieszny system ostrzegania wroga przed planowanymi akcjami, odgórnie instruując go o znaczeniu nazwy ogłaszanego alarmu. W obrębie procesu karnego wręcz rozczula wplecioną w art. 8 w zw. z art. 23 projektu powinnością szefa ABW przedkładania prokuratorowi generalnemu wszystkich materiałów uzyskanych podczas stosowania wspomnianej superinwigilacji w nadziei, że prokurator podległy drugiemu z nich wyda postanowienie o przeszukaniu miejsc skojarzonych z osobą – uwaga – podejrzewaną w szczególności o przygotowanie do przestępstwa o charakterze terrorystycznym w celu wykrycia lub zatrzymania albo przymusowego doprowadzenia delikwenta, a także znalezienia rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie lub podlegających zajęciu. Dobry Boże, a kogóż by to w takim wypadku dręczono, skoro prawo kodeksowe po stronie podmiotu postępowania karnego identyfikuje tylko role podejrzanego oraz osoby podejrzanej? Projektodawca przeoczył też, że w definicji art. 115 § 20 k.k. wprawdzie mieści się przygotowanie do zabójstwa chociażby jednego człowieka w określonych tamże celach, tyle że z mocy art. 16 § 2 k.k. jest to czyn bezkarny, bo ustawa nie przewiduje dlań sankcji karnej. Akcje wymierzone w osoby, które podejrzewa się o czynności przygotowawcze do tego typu przestępstwa, spalałyby przeto na panewce. Delikwent zostałby spłoszony, jednakże nie poniósłby odpowiedzialności karnej, chyba że czyn wyczerpywałby znamiona innego przestępstwa, np. nielegalnego zakupu broni palnej. Gdyby dekonspiracja go nie zniechęciła, następnym razem najpewniej starałby się ziścić swój mroczny zamiar ostrożniej. Zyskiem operacji byłaby najwyżej czyjaś satysfakcja. W myśl zasady, że najlepszą bronią jest wiedza o grzechach oponentów. Wiedza, która pozwalałaby pokazać namierzonemu omyłkowo, uprzykrzonemu Iksińskiemu, gdzie zimują raki, puszczając w eter przeciek, że oto wplątał się w aferę terrorystyczną. Prawdziwi terroryści uśmialiby się do łez.

Krótko mówiąc, para w gwizdek i symulacja wojny wypowiedzianej ponoć jedynie terrorystom. A może by jednak przedyskutować chociaż ten temat niekapturowo, jak Polak z Polakiem?