W poniedziałek Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę, która jest pokłosiem przeprowadzonej w 2017 r. gruntownej reformy aparatu skarbowego i wprowadzeniem Krajowej Administracji Skarbowej, tzw. KAS. Konkretnie chodziło o tryb postępowania w przypadku celników, którzy przyjęli propozycje zamiany dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.
Siedmioosobowy skład NSA uznał, że w takim przypadku niepotrzebne było wydawanie decyzji o wygaszeniu dotychczasowego stosunku służbowego.
Czytaj też:
Dwa różne poglądy
Poszerzony skład zajął się sprawą celników z inicjatywy prezesa NSA. A powodem wystąpienia o rozstrzygnięcie sprawy w trybie uchwały abstrakcyjnej, czyli niezwiązanej z konkretną sprawą, była rozbieżność w orzecznictwie. Gdy bowiem sprawy celników zaczęły trafiać na wokandy NSA, szybko okazało się, że składy orzekające idą w dwóch kierunkach.
We wniosku o podjęcie uchwały przypomniano, że skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej KAS. Zgodnie z tym przepisem w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk w wyrokach NSA dotyczących tej kwestii sprowadziła się zaś do tego, czy po przyjęciu przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Część składów orzekających uznawała, że taka decyzja jest konieczna, inne zaś takiej potrzeby nie widziały.
Prezes NSA uznał więc za konieczne podjęcie uchwały, która rozbieżność wyeliminuje. I tak się stało, a siedmioosobowy skład NSA opowiedział się za mniej formalnym podejściem do spornej kwestii. Uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza służby celno-skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiązał się z obowiązkiem wydania decyzji o jego zakończeniu.
Jak zauważył sąd, reforma KAS wymagała przyjęcia rozwiązań przejściowych, zwłaszcza dotyczących pracowników. Ustawodawca określił zasady zatrudniania w nowej skonsolidowanej strukturze. Powstał nowy organ i nowa formacja służb celno-skarbowych. Obowiązujące od 1 marca 2017 r. przepisy przewidywały trzy rozwiązania kwestii związanych z funkcjonariuszami. Pierwszy – to kontynuacja stosunku służbowego poprzez propozycję pełnienia służby na nowych warunkach. Druga – to wygaśnięcie stosunku służbowego z powodu braku propozycji lub odmowy jej przyjęcia. Jak podkreślił NSA, w obu tych przypadkach nie było wątpliwości, że obowiązuje tu tryb decyzji. Problem powstał w sprawie trzeciej opcji, tj. przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy poprzez złożenie i, co istotne, przyjęcie jej przez funkcjonariusza.
Ważny konsensus
Jak zauważył przewodniczący składu orzekającego, prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA sędzia Jacek Chlebny nie jest to odosobniony przypadek, gdy przekształcenie następuje z mocy prawa. Nie ma wtedy wymogu podejmowania dodatkowej czynności czy aktu prawnego.
W ocenie NSA w spornym przypadku mamy do czynienia z ofertą nowego stosunku pracy. A umowa taka jest zawierana tylko po akceptacji, tj. zgodnym oświadczeniu woli przez strony. W konsekwencji takiego przekształcenia nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego.
NSA nie zgodził się, że w spornym przypadku uzasadnione jest domniemanie rozstrzygania w formie decyzji, bo dochodzi do władczego kształtowania sytuacji. Nie można też mówić o zamknięciu drogi sądowej, bo w zależności od sytuacji właściwy dla rozstrzygania sporu będzie sąd administracyjny albo sąd pracy.
Sygnatura akt: I OPS 1/19
Andrzej Ossowski adwokat z kancelarii adwokackiej Andrzej Ossowski
Nie znamy jeszcze pisemnego uzasadnienia uchwały NSA, ale przyjęte rozwiązanie wydaje się nietrafne. Niewątpliwie prawdą jest to, że ustawodawca zwykły w sposób mało precyzyjny uregulował omawianą kwestię w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Te niedostatki regulacji powinny stanowić impuls dla sądu do odwołania się do podstawowych zasad prawa administracyjnego. Skoro stosunek służbowy kreowany jest aktem mianowania będącym decyzją administracyjną, to także formalne zakończenie takiego stosunku już z samej swej istoty wymaga także wydania decyzji. Z aktu mianowania wynikają bowiem różnorakie obowiązki i uprawnienia, m.in. prawo do uposażenia. Jeżeli te prawa i obowiązki funkcjonariusza wygasły wskutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, to konieczne jest formalne stwierdzenie tej okoliczności w jedynie dopuszczalnej formie, tj. decyzji.
