Etaty można wygaszać tylko w nadzwyczajnych sytuacjach

Posługiwanie się przez ustawodawcę tą instytucją do negatywnej weryfikacji kompetencji pracowników sektora publicznego może naruszać konstytucyjne prawa pracowników.

Śmierć i areszt

Zgodnie z art. 63 kodeksu pracy „umowa o pracę wygasa w przypadkach określonych w kodeksie oraz w przepisach szczególnych". Wygaśnięcie stosunku pracy to szczególny tryb ustania stosunku pracy. Skutek taki następuje z mocy prawa, nie zależy on od woli stron stosunku pracy i nie może być uchylony ich działaniem. Następuje z chwilą wystąpienia zdarzenia, dla którego przepisy prawa przewidują taką konsekwencję. Ze względu na taki charakter zakończenia stosunku pracy nie jest ono też konsultowane ze związkami zawodowymi.

Wygaśnięcie stosunku pracy wynika bezpośrednio z przepisów powszechnych. Jego tradycyjne przypadki wskazuje kodeks pracy i należą do nich:

- śmierć pracownika (art. 63

1

§ 1 k.p.),

- śmierć pracodawcy (art. 63

2

§ 1 k.p.),

- ponadtrzymiesięczna nieobecność w pracy z powodu tymczasowego aresztowania (art. 66 § 1 k.p.),

- niezgłoszenie przez pracownika powrotu do pracy w ciągu siedmiu dni od rozwiązania stosunku pracy z wyboru u innego pracodawcy (art. 74 k.p.).

Inne przypadki wygaśnięcia stosunku pracy wiążą się z:

- utratą członkostwa w spółdzielni (przy spółdzielczej umowie o pracę – art. 186 § 1 prawa spółdzielczego),

- odmową złożenia ślubowania,

- prawomocnym skazaniem za umyślne przestępstwo (art. 55 ust. 12 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; art. 70 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej),

- utratą obywatelstwa polskiego lub nabyciem obywatelstwa innego kraju (art. 93 § 6 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze; art. 68 § 3 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych).

Przy reformach administracji

Od początku transformacji ustrojowej widoczne są tendencje ustawodawcy do wygaszania stosunków pracy poszczególnych kategorii pracowników w zakresie prowadzonych reform administracji publicznej. Takie przepisy zawierała ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Podobne rozwiązania były w:

- art. 209 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia,

- art. 160 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

- art. 164 ust. 3 i art. 166 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Taka praktyka wykorzystywana jest też przy obecnych pracach legislacyjnych. Ustawodawca przewidział wygaśnięcie stosunków prawnych (w tym stosunków pracy) w ustawach uchwalonych 30 grudnia 2015 r., a dotyczących zmian w zarządach publicznych mediów oraz zmian w ustawie o służbie cywilnej. W pierwszym przypadku ustawa wygasiła stosunki prawne będące podstawą zatrudnienia członków zarządów TVP oraz Polskiego Radia. W drugim przypadku wygaszeniu uległy stosunki pracy osób zajmujących kierownicze stanowiska w służbie cywilnej.

Stanowisko Trybunału

Instytucja wygaśnięcia stosunków pracy ma też być szerszym elementem reform w mediach publicznych. Zgodnie z projektem przepisów wprowadzających ustawę o mediach narodowych takie wygaszenie ma dotyczyć określonych kategorii pracowników tych mediów.

Dotychczasową praktykę ustawodawcy akceptowało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 13 marca 2000 r. (K 1/99) Trybunał Konstytucyjny uznał dopuszczalność wprowadzania normatywnej konstrukcji warunkowego wygaszania stosunku pracy. Stanowisko to zasadniczo zaaprobował TK w wyroku z 12 lipca 2011 r. (K 26/09), w którym uznał zgodność konstrukcji warunkowego wygaśnięcia stosunku pracy z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Co jednak godne podkreślenia, „dopuszczalna na gruncie konstytucji konstrukcja normatywna wygaśnięcia stosunku pracy (...) winna być traktowana jako instytucja nadzwyczajna, stosowana wyjątkowo. Konstytucyjność tej instytucji nie oznacza, że w każdej sytuacji prawnej i ze względu na wszelkie cele ustawodawcy – będzie ona zgodna z wymogami konstytucyjnymi". W tym wyroku TK potwierdził też, że wygaśnięcie stosunku pracy może naruszać konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 konstytucji).

Warto również podkreślić, że wyrok TK z 2011 r. nie zapadł jednomyślnie, zaś zgłoszone do niego zdanie odrębne było wyrazem istotnych wątpliwości konstytucyjnych dla takich działań ustawodawczych.

Konstytucyjne wahania

Głównym źródłem wątpliwości w stosowaniu instytucji wygaśnięcia stosunku pracy jako elementu reform sektora publicznego jest ograniczony zakres kognicji sądu. Sprowadza się on bowiem do weryfikowania zaistnienia zdarzeń, z którymi przepisy ustawy wiążą skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy. W myśl utrwalonego orzecznictwa naruszenie przez pracodawcę przepisów o wygaśnięciu polega na odmowie dalszego zatrudniania pracownika, będącej skutkiem wadliwego uznania, że wystąpiło zdarzenie powodujące ustanie tego stosunku pracy (wyrok Sądu Najwyższego z 17 listopada 2010 r., I PK 77/10).

Przy wygaśnięciu stosunku pracy kognicji sądu nie podlega badanie „zasadności" przesłanek wygaśnięcia stosunku pracy. Poprzestaje się jedynie na weryfikacji, czy takie przesłanki rzeczywiście zaistniały. Wyróżnia to wygaśnięcie stosunku pracy od trybu rozwiązania za wypowiedzeniem, gdzie przy umowach na czas nieokreślony sądy pracy badają też zasadność przyczyny wypowiedzenia, dając pracownikom narzędzie prawne do ochrony przed arbitralnością i dowolnością działań pracodawcy (por. wyrok SN z 28 października 1998 r., I PKN 398/98).

Brak takiej możliwości przy wygaśnięciu stosunku pracy jest spójny z charakterem tej instytucji. Skoro skutek w postaci wygaśnięcia nie następuje z woli stron, to ocena zasadności związku między takim zdarzeniem a wygaśnięciem stosunku pracy byłaby oceną zasadności działalności ustawodawcy, nie zaś postępowania stron stosunku pracy. Taka ograniczona kognicja sądu pracy jest do zaakceptowania przy „tradycyjnych" przypadkach wygaśnięcia. Odnoszą się one do kategorii zdarzeń o obiektywnym i weryfikowalnym charakterze, z perspektywy których z zasady nie zachodzi groźba dyskryminacji czy realizacji innych motywów pracodawcy niezasługujących na akceptację oraz ochronę prawną.

Istotne mankamenty

Przy ograniczonym zakresie kognicji sądowej przypadki wygaszania stosunków pracy dla celów restrukturyzacji pracodawców publicznych mogą zostać uznać za wątpliwe. Realizacja takiego celu siłą rzeczy wymaga bowiem przeprowadzenia oceny pracy i kompetencji, porównania pracowników. W obrocie cywilnoprawnym – przy restrukturyzacjach pracodawców niepublicznych – są to procesy poddane kontroli sądu pracy, zaś pracodawcy muszą stosować obiektywne i sprawiedliwe przesłanki, np. kryteria doboru.

W tym kontekście przypadki wygaśnięcia stosunku pracy wskazane powyżej mogą jawić się jako ograniczenie poziomu ochrony pracowników przed arbitralnością i dowolnością działań pracodawców publicznych. Zwraca uwagę fakt, że swoistą cechą charakterystyczną dotychczasowych praktyk ustawodawcy jest brak gwarancji obiektywnego i sprawiedliwego traktowania pracowników, brak jasności procesu „typowania" między pracownikami, którzy otrzymają propozycję kontynuowania zatrudnienia, a których stosunki pracy – wobec braku takiej propozycji – wygasną. Dodając do tego ograniczony zakres kognicji sądowej przy wygaśnięciu stosunku pracy, trudno argumentować, aby taka sytuacja spełniała wymogi dyrektywy zawartej w art. 24 konstytucji zobowiązującej ustawodawcę do „stwarzania gwarancji ochrony pracowników, w tym ochrony przed niezgodnymi z prawem lub nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2005 r., K 36/03).

O pewnych mankamentach świadczyć może też ewolucja orzecznictwa sądowego dopuszczająca możliwość przywrócenia do pracy, jeżeli brak przedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia był przejawem dyskryminacji pracownika (wyrok SN z 4 lipca 2001 r., I PKN 525/00; uchwała SN z 24 kwietnia 2002 r., III ZP 14/01). Z wielu względów nie jest to satysfakcjonujące zabezpieczenie prawne pracowników sektora publicznego, tym bardziej że pracodawca publiczny powinien reprezentować najwyższe standardy ochrony praw pracowników (wyrok TK z 21 marca 2005 r., P 5/04).

Z dominium do imperium

Takiej oceny nie może zmienić również zagwarantowanie przez ustawodawcę dodatkowych świadczeń w razie wygaśnięcia stosunku pracy (np. odpraw). Konstytucyjne dyrektywy ochrony pracy nie mają źródła wyłącznie w ochronie materialnego bytu pracowników, ale uwydatniają wagę niematerialnych wartości związanych z pracą wypływających z konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 konstytucji), zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2 konstytucji) oraz poszanowania i ochrony godności (art. 30 konstytucji). Zwłaszcza w kontekście potencjalnego zagrożenia tej ostatniej wartości należałoby postrzegać praktykę ustawodawczą wygaszania stosunków pracy podszytą negatywną oceną kompetencji zawodowych, moralnych czy etycznych pracowników.

Za przykład może tu posłużyć nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji z 30 grudnia 2015 r., w której przewidziano wygaśnięcie z mocy prawa stosunków prawnych stanowiących podstawę zatrudnienia określonej kategorii pracowników mediów publicznych. W uzasadnieniu ustawy projektodawcy wskazali, że takie zmiany przyczynią się do „przywrócenia w nich standardów zawodowych i etycznych, jakich wymaga realizacja misji publicznej" (por. druk sejmowy nr 158). Siłą rzeczy pojawia się pytanie, czy negatywna ocena standardów zawodowych i etycznych pracowników powinna być domeną państwa jako ustawodawcy. Zwłaszcza na gruncie prawa pracy negatywna weryfikacja kompetencji pracowników powinna odbywać się przede wszystkim w sferze dominium, tj. poprzez czynności państwa jako pracodawcy publicznego, dokonywane w ramach cywilnoprawnego obrotu, w którym pracownikowi zagwarantowana jest równoprawna pozycja partnera dysponującego prawem obrony przed niesprawiedliwą i nieobiektywną oceną realizowanym przed niezawisłym sądem. Dokonywanie takiej oceny przez państwo w zakresie sfery imperium, tj. poprzez realizację kompetencji władczych, skazuje pracownika na podległość, stwarzając poczucie uprzedmiotowienia. Dlatego można argumentować, że takie przeniesienie kompetencji państwa ze sfery dominium do sfery imperium może stać w sprzeczności z gwarancją „poszanowania i ochrony" godności człowieka.