Postępowanie administracyjne: sprzeciw można złożyć od decyzji a nie od postanowienia

W przypadku, gdy organ II instancji wyda, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA) w związku z art. 144 KPA postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, to na takie postanowienie organu II instancji stronie nie przysługuje sprzeciw, lecz skarga do sądu administracyjnego.

Czytaj także: Sprzeciw – nowy środek w sądzie administracyjnym

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. (II OSK 2595/18), w którym sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 maja 2018 r. (sygn. II SA/Sz 362/18) i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Odmowa wznowienia postępowania

Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego. Następnie dla tej inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę, które zostało wydane w listopadzie 2017 r. Pismem z grudnia 2017 r. oponenci inwestycji złożyli wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Wskazali oni, że bez swojej winy nie brali oni udziału w tym postępowaniu, zaś o planowanej budowie dowiedzieli się w listopadzie 2017 r.

Postanowieniem ze stycznia 2018 r. burmistrz odmówił wznowienia postępowania. Uzasadnił to tym, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem burmistrza krąg stron postępowania wyznaczony został w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a wnioskodawcy do tego kręgu nie należą.

Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i złożyli na nie zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO). Po rozpatrzeniu zażalenia SKO na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 KPA uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji zaskarżone postanowienie było błędne, ponieważ organ I instancji na etapie badania przesłanek formalnych wniosku o wznowienie postępowania nie był uprawniony do zbadania, czy wnioskodawcom przysługuje status strony postępowania. W postanowieniu SKO zawarło także pouczenie, że strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zgodnie z ww. pouczeniem, inwestor złożył do WSA sprzeciw od postanowienia SKO. Na posiedzeniu niejawnym WSA w składzie jednego sędziego wydał wyrok o oddaleniu tego sprzeciwu. Sąd w całości podzielił argumentację SKO.

NSA: przesłanka nieważności postępowania

Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. NSA uznał, że wyrok WSA jest błędny, a skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż podano w jej uzasadnieniu.

Zdaniem NSA w sprawie zaszła przesłanka nieważności postępowania, ponieważ skład sądu orzekającego (WSA) był sprzeczny z przepisami prawa. Było tak dlatego, że WSA błędnie zakwalifikował pismo inwestora jako sprzeciw, a zatem sprawę rozpatrywał w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym, mimo że ten sąd powinien był pismo inwestora uznać za skargę i w rezultacie sprawę rozpoznać w składzie trzech sędziów.

Jak wskazał NSA, zgodnie z art. 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli WSA było jednak postanowienie SKO, a nie decyzja administracyjna. Wprawdzie postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 144 KPA, tym niemniej zgodnie z cyt. wyżej przepisem 64a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprzeciw może zostać złożony wyłącznie od rozstrzygnięcia w formie decyzji, a nie od postanowienia.

W konsekwencji, WSA powinien był zakwalifikować pismo inwestora jako skargę i rozpoznać sprawę w składzie trzech sędziów. ?

Komentarz eksperta

Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Środek procesowy w postaci sprzeciwu został wprowadzony do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA) nowelizacją, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64a PPSA od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA (tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Elementami wyróżniającymi sprzeciw na tle innego środka zaskarżenia, czyli skargi, są m.in.: skrócony termin do złożenia sprzeciwu (14 dni), rozpoznanie przez sąd na posiedzeniu niejawnym (w składzie jednego sędziego) oraz ograniczony zakres kognicji sądu rozpatrującego sprzeciw (sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA).

Komentowane orzeczenie jest niewątpliwie słuszne. W praktyce nierzadko zdarza się, że organy odwoławcze, wydając postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (na podstawie art. art. 138 § 2 KPA w związku z art. 144 KPA), błędnie pouczają stronę o możliwości wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego sprzeciwu (a nie skargi) (tak jak to miało miejsce w stanie faktycznym leżącego u podstaw omawianego wyroku). Przepisy dopuszczają jednak złożenie sprzeciwu wyłącznie od rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej, a nie od postanowienia. I choć znowelizowane przepisy PPSA obowiązują nieco ponad rok, to takie stanowisko uznać można w zasadzie za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 oraz wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18).

Sygnatura akt: II OSK 2595/18