Służba cywilna: wymagana neutralność polityczna, ale co ona oznacza?

Członkowie korpusu służby cywilnej nie mogą publicznie manifestować swoich poglądów politycznych. To jeden z ich podstawowych obowiązków wynikający wprost z art. 78 ust.2 ustawy o służbie cywilnej (dalej usc). Obowiązek ten pozostaje w ścisłym związku z art. 153 Konstytucji zgodnie, z którym służba cywilna została ustanowiona w celu zapewnienia zawodowego wykonywania zadań państwa w sposób neutralny politycznie. Znalazł też swój wyraz (zasada neutralności politycznej) w tzw. kodeksie etyki służby cywilnej >patrz ramka.

Publiczne manifestowanie poglądów

Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „publiczne manifestowanie poglądów politycznych" jest jednak trudne do jednoznacznego zdefiniowania, co daje dużą swobodę interpretacyjną. Może być także źródłem potencjalnych sporów w sytuacji odmiennego rozumienia zakresu tego pojęcia.

Próbę określenia jego zakresu podjął Sąd Apelacyjny w Warszawie, w wyroku z 22 listopada 2012 r. (III APo 14/12), który powołując się na Słownik Wyrazów Obcych M. Arcta, uznał, że słowo „manifestować" należy rozumieć, jako odpowiednik takich zachowań jak: „objawiać, ukazywać jawnie, publicznie objawiać swój sposób myślenia". A zatem, znaczenie wyrażenia „publicznie manifestować poglądy polityczne" przekłada się na publiczne głoszenie przekonań, poglądów, własnego sposobu myślenia. Aby publicznie manifestować poglądy polityczne trzeba je publicznie wypowiadać.

„Manifestowanie" należy, zatem uznać za idące dalej niż proste wyrażanie poglądów politycznych (zwłaszcza w sferze prywatnej np. w rozmowach, które nie mają charakteru służbowego).

Przy czym manifestowanie poglądów może przybierać też postać pozawerbalną. Jak wskazuje prof. Teresa Liszcz (Prawo urzędnicze Lublin 2010 r.) zakazem z art. 78 ust.2 usc objęte są m.in. takie zachowania, jak udział w wiecach i zebraniach partyjnych, wypowiedzi w miejscach publicznych (w tym w urzędzie) czy też publikacja poglądów.

Oczywiście, nie chodzi tu o zakaz manifestowania wszelkich poglądów a tylko poglądów politycznych, co, jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. J. Nowosielski – Obowiązki członków korpusu służby cywilnej o charakterze państwowym w: Zatrudnianie w administracji publicznej, red. H. Szewczyk, Warszawa 2014) należy wiązać z zagadnieniami dotyczącymi ustroju państwa, działalności rządu, partii politycznych oraz stosunków między państwami.

Udział w wyborach

Istotnym zagadnieniem związanym z zakresem wskazanego w art., 78 ust. 2 usc zakazu jest problem dopuszczalności udziału członków korpusu służby cywilnej w rożnego rodzaju wyborach do organów przedstawicielskich, czyli np. Sejmu, Senatu czy organów samorządu terytorialnego. Zwykle, zwłaszcza do tych dwóch pierwszych gremiów kandydowanie odbywa się, bowiem z listy określonej formacji politycznej.

Na ten temat wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w cytowanym wyroku uznał, że samo kandydowanie z listy określonej partii politycznej nie może być utożsamiane z manifestowaniem poglądów. Możliwość umieszczania na listach kandydatów niebędących członkami partii nie jest, bowiem uzależnione od zaakceptowania w całości światopoglądu tej partii.

W sprawie, w której zapadł przytaczany wyrok członek korpusu sc zgodził się na umieszczenie jego osoby na liście kandydatów na posłów do Sejmu. Nie brał jednak udziału w kampanii wyborczej, nie wypowiadał swoich poglądów publicznie, nie wskazywał też publiczne, które z poglądów (...) dotyczące kwestii politycznych, socjalnych, gospodarczych partii z ramienia, której startował są mu bliskie.

Z powyższego orzeczenia wynika, więc, że kandydując do parlamentu członek korpusu służby cywilnej nie łamie zakazu manifestowania swoich poglądów politycznych o ile jego aktywność na samym udziale w wyborach się kończy. Zresztą pozbawienie go możliwości kandydowanie stanowiłoby niczym nieuzasadnione ograniczenie jego praw wyborczych. Bo choć art. 103 ust. 1 i art. 108 Konstytucji wprowadza zakaz łączenia mandatu posła oraz senatora z zatrudnieniem w administracji rządowej, a w art. 103 ust. 2 (oraz art.108) Konstytucji stanowi, że urzędnik sc nie może sprawować mandatu posła ani senatora, to z żadnego z tych przepisów zakaz kandydowania nie wynika.

Podobnie jest w przypadku udziału członków korpusu sc w wyborach samorządowych. Przepisy (art. 78 ust. 4 usc) zakazują łączenia zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego i milczą na temat samego udziału w wyborach. Oznacza to, że dopiero zdobycie mandatu wymaga od członka korpusu sc dokonania wyboru między karierą w administracji rządowej a karierą w samorządzie. Na podjęcie takiej decyzji członek korpusu sc ma 3 miesiące. Zgodne, bowiem z art. 383 § 5 kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, co, do której istnieje ustawowy zakaz łączenia jej z mandatem radnego obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jeśli tego nie zrobi rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 kodeksu wyborczego).

Wątpliwości rozstrzyga komisja lub sąd

Ponieważ za naruszenie obowiązków członka korpusu służby cywilnej – w tym zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych –członkowi korpusu sc grozi odpowiedzialność dyscyplinarna, przedmiotem analizy komisji dyscyplinarnej lub sądu rozstrzygających czy w danym przypadku do takiego naruszenia doszło powinno być każdorazowo nie to czy, ale, w jaki sposób członek korpusu służby cywilnej brał udział w kampanii wyborczej.

Badając tę okoliczność, zdaniem Michała Frączkiewicza i Jacka Kwiecińskiego z Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (Neutralność polityczna członków korpusu służby cywilnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwie dyscyplinarnym – Przegląd Służby Cywilnej – czerwiec 2014 r) należy w szczególności przeanalizować na ile dane działania członka korpusu służby cywilnej pozwalały powiązać jego osobę (jako członka korpusu służby cywilnej) z daną opcją polityczną i tym samym naruszały zasadę politycznej neutralności służby cywilnej. W każdym przypadku decydować będą, więc konkretne zachowania członka korpusu sc.

Zdaniem ekspertów z DP KPRM naruszeniem omawianego zakazu byłoby z pewnością akcentowanie w materiałach wyborczych członkostwa w korpusie służby cywilnej i wynikających z tego faktu pewnych szczególnych predyspozycji kandydata. Nie będzie nim natomiast udzielenie anonimowej wypowiedzi o charakterze politycznym w stacji radiowej lub telewizyjnej, albo napisanie artykułu do gazety. Niestety nie wszystkie sytuacje da się tak prosto ocenić. A jednoznacznych wskazówek ani w przepisach, ani w orzecznictwie nie ma.

Ważne!

W sytuacjach wątpliwych komisje dyscyplinarne i sądy decydować muszą, której z wartości konstytucyjnych dać prymat: czy rozstrzygać na korzyść zasady swobód politycznych każdego obywatela czy na korzyść zasady apolityczności administracji.

podstawa prawna: art. 78 ustawy z 21 listopada 2008 r. a o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1889)

podstawa prawna: art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 15 ze zm.)

Co mówi prawo

Z zasad etyki służby cywilnej

Członek korpusu służby cywilnej przestrzega zasad etyki korpusu służby cywilnej, którymi są:

- zasada godnego zachowania;

- zasada służby publicznej;

- zasada lojalności;

- zasada neutralności politycznej;

- zasada bezstronności;

- zasada rzetelności.

Zasada neutralności politycznej, z uwzględnieniem tego, że partie polityczne w państwie demokratycznym są przewidzianymi przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej i akceptowanymi przez obywateli wyrazicielami ich woli oraz tego, że członek korpusu służby cywilnej może korzystać z zagwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela, w tym prawa do udziału w życiu publicznym, polega w szczególności na:

- niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią;