Nadzór stoi na straży ładu budowlanego z urzędu, a nie na żądanie obywateli. Uchwała NSA

W poniedziałek siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wydał ważną uchwałę dotyczącą prawa budowlanego, która w istotny sposób przełoży się na pracę urzędników. 

Sprawa trafiła na wokandę z inicjatywy prezesa NSA, który zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie powstałe po jednej z nowelizacji prawa budowlanego. Konkretnie chodziło o skutki dwóch nowych przepisów – art. 53a ust. 1 i art. 72a dodanych do prawa budowlanego i obowiązujących od 19 września 2020 r. Pierwszy dotyczy postępowań w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem prawa budowlanego (rozdział 5 prawa budowlanego). Drugi odnosi się zaś do części decyzji wydawanych w związku z regulacjami dotyczącymi utrzymania obiektów budowlanych (rozdział 6 prawa budowlanego). Niemniej w obu wyraźnie zapisano, że postępowania wszczyna się z urzędu.

Czy każdą sprawę z nadzoru budowlanego można prowadzić na wniosek? 

Prezes NSA zwrócił jednak uwagę, że w orzecznictwie pojawiły się dwa przeciwstawne poglądy co do tego, czy po nowelizacji możliwe jest inicjowanie owych postępowań także na wniosek kogoś, kto powołuje się na własny interes prawny. A do tego nie ma jednolitości, jak powinien zareagować urzędnik, gdy takie żądanie zostanie do niego skierowane. 

Żeby obie kwestie uporządkować, prezes NSA wystąpił o podjęcie uchwały, czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a prawa budowlanego możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek powołującego się na własny interes prawny. A jeśli nie, to czy organ ma na takie żądanie reagować postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, czy też wystarczy, że poinformuje wnioskodawcę na piśmie o podjętych działaniach.

Czytaj więcej:

Administracja

Nadzór budowlany. Co i jak może sprawdzać policja budowlana?

Organ nadzoru budowlanego ma nie tylk...

Pro

Poszerzony skład NSA opowiedział się za rygorystycznym, literalnym podejściem do możliwości inicjowania spornych postępowań. Uznał, że jest to możliwe wyłącznie przez urzędników, tj. z urzędu. NSA nie miał cienia wątpliwości, że dodanie spornych przepisów do prawa budowlanego nie było zabiegiem przypadkowym czy porządkującym. I miało na celu wprowadzenie w tym przypadku zasady oficjalności, czyli wszczynania postępowań jedynie z urzędu, a nie na wniosek. Taka była wola ustawodawcy, co potwierdza uzasadnienie projektu nowelizacji.  

Czy brak możliwości zawnioskowania o wszczęcie sprawy budowlanej to naruszenie prawa do sądu?

Sąd odniósł się przy tym obszernie do kwestii uwzględniania wartości wypływających z zasad o znaczeniu fundamentalnym dla ukształtowania praw jednostki wobec władzy administracyjnej. Zasadniczo sprowadza się ona do prawa do procesu administracyjnego i prawa do sądu. NSA zwrócił jednak uwagę, że nie mają one charakteru absolutnego. To prawodawca określa, w jaki sposób przysługują one jednostce. Ponadto to organy nadzoru budowlanego zgodnie z ustawowo zakreślonymi kompetencjami są powołane do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. I nie można z góry zakładać, że ich działania w razie stwierdzenia m.in. rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy czy stwierdzenia naruszeń w związku z utrzymaniem obiektów budowlanych, nie doprowadzą tych robót lub też tych obiektów do stanu zgodnego z prawem. 

Czytaj więcej:

Administracja

Co może organizacja społeczna w procedurze budowlanej

Na gruncie postępowań w sprawie pozwo...

Pro

NSA zastrzegł także, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszenia prawa budowlanego, jednostka nie jest pozbawiona możliwości ochrony własnego interesu prawnego. Z tym że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji nadzoru budowlanego, opieszałość czy inne zaniedbanie może stanowić podstawę do skargi w trybie skargowo-wnioskowym z działu 8 k.p.a. 

Co więcej, sygnalizacja w takiej skardze dostarcza organowi materiał do oceny, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Możliwe jest też zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich. W konsekwencji w ocenie sądu ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się na własny interes prawny może być w spornej sytuacji realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Tym bardziej, że oprócz trybu administracyjnego istnieje możliwość uruchomienia także postępowania przed sądem cywilnym. 

Czy obywatel, który nie ma prawa do wnioskowania o wszczęcie postępowania, może poskarżyć się do sądu?

NSA przesądził też kwestię, jak powinien się zachować nadzór budowlany, gdy jednak wpłynie do niego bezpodstawne żądanie o wszczęcie któregoś ze spornych postępowań od osoby powołującej się na własny interes prawny. I stwierdził, że w takim przypadku urzędnik ma obowiązek poinformować wnioskodawcę na piśmie co do podjętych działań i zajętego stanowiska.