Święcicki: polscy eksperci reformują ukraiński samorząd terytorialny

Rz: Dlaczego władze Ukrainy zwróciły się akurat do Polski o pomoc w przeprowadzeniu reformy samorządowej?

Marcin Święcicki: To przede wszystkim sukces polskiej reformy samorządowej, zainicjowanej na początku lat 90. i przygotowanej przez wybitnych specjalistów, m.in. prof. Jerzego Regulskiego. Powszechna opinia jest taka, że polskie reformy się udały, a to przekłada się na dobrą reputację naszego ustroju samorządowego.

Ukraina nie jest zresztą pierwszym państwem korzystającym z polskich doświadczeń. Nasi eksperci uczestniczyli ?w reformach samorządowych w Serbii czy Kazachstanie. Osobiście brałem udział w wyjazdach do Czarnogóry. Również wielu ekspertów Rady Europy to właśnie Polacy, którzy też jeżdżą po krajach postkomunistycznych, wszędzie, gdzie coś ?w sprawach samorządu się dzieje.

Nie bez znaczenia jest również to, że bezpośrednio za reformę samorządową na Ukrainie odpowiedzialny jest wicepremier Volodymyr Groisman, który przez osiem lat był merem Winnicy, miasta ściśle współpracującego z polskimi samorządowcami. Wzajemne spotkania, wspólnie prowadzone programy spowodowały, że wicepremier Groisman nabrał przekonania, że zamiast budować na Ukrainie własny model samorządu terytorialnego, można sięgnąć po dobre ?i sprawdzone polskie wzorce.

Jakie są podobieństwa między polskim ?i ukraińskim samorządem terytorialnym?

W obu państwach istnieją trzy jego szczeble. Na Ukrainie są to obwody odpowiadające naszym województwom, rejony odpowiadające naszym powiatom i gromady. W zasadzie na tym podobieństwa się kończą. Dalej łatwiej jest wskazywać różnice, bo tak naprawdę o istnieniu na Ukrainie samorządu terytorialnego, takiego z prawdziwego zdarzenia, teraz nie możemy mówić.

Dlaczego?

Podam kilka przykładów. Większość jednostek samorządowych na Ukrainie nie ma własnego aparatu wykonawczego. W konstytucji zapisano bowiem, że o ile rady wszystkich trzech szczebli pochodzą z powszechnych wyborów, o tyle aparat wykonawczy jest już hierarchicznie podporządkowany administracji prezydenta Ukrainy. To też jest najważniejsza przeszkoda, którą Ukraina będzie musiała pokonać. Bez zmiany konstytucji jednostki samorządu terytorialnego nie mogą bowiem zyskać własnych organów wykonawczych.

Druga kwestia to całkowity brak samodzielności finansowej samorządu, co przejawia się m.in. w tym, że rady gromad, rejonów czy obwodów nie mają kompetencji do uchwalania budżetu.

Czy to oznacza, że samorząd terytorialny jest ?w 100 procentach finansowany z budżetu centralnego?

Nie. Ukraińskie samorządy posiadają dochody własne, ale to, jaką ich część mogą pozostawić „u siebie", jest przedmiotem corocznych negocjacji. Zresztą każda pozycja budżetu jest w ten sposób ustalana. Zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. Gromady negocjują swoje budżety z rejonową administracją państwową, a rejony i obwody – bezpośrednio z Kijowem.

Tak wynegocjowane środki nie trafiają bezpośrednio na rachunek samorządu, ale pozostają na kontach państwowych. ?W efekcie powszechnym problemem są wielomiesięczne opóźnienia za jakiekolwiek płatności, nawet za wieniec zamówiony na jakąś uroczystość, nie mówiąc już o poważniejszych płatnościach. Samorząd nie może też samodzielnie podjąć decyzji o zaciągnięciu pożyczki czy kredytu. To też wymaga uzgodnień.

Jak w takim razie wygląda wykonywanie zadań i kompetencji ukraińskiego samorządu?

To kolejny problem, który reforma będzie musiała rozwiązać. Obecnie bowiem podział kompetencji między szczeblami samorządu terytorialnego czy pomiędzy samorządem a państwem jest na tyle nieprecyzyjny, że w zasadzie trudno powiedzieć, kto i za co odpowiada.

Inną kwestią jest pytanie, czy istniejące w obecnym kształcie gromady byłyby w stanie w ogóle wykonywać jakiekolwiek zadania samodzielnie. Proszę sobie wyobrazić, że jest ich obecnie około 12 tys., a duża część to jednostki liczące najwyżej kilkuset mieszkańców. Dlatego jednym z priorytetów reformy samorządowej jest łączenie – w początkowej fazie dobrowolne –   gromad w większe jednostki.

W jaki sposób władze zamierzają skłonić gromady do dobrowolnego łączenia się?

Wszystko zostało opisane w projekcie ustawy, która już niebawem trafi pod obrady parlamentu. Zakłada ona, że tam, gdzie powstaną gromady spełniające określone parametry, np. liczby mieszkańców, nastąpi przekazanie zadań, kompetencji i finansów. Tam zaś, gdzie gromady łączyć się nie będą, ich funkcje pełnić mają rejony. To one będą decydować m.in. o tym, ile pieniędzy i na jakie zadania taka „stara" gromada dostanie.

Oczywiście reforma zakłada, że po etapie dobrowolnego łączenia się gromad proces ten będzie kontynuowany, ale już obligatoryjnie i odgórnie. W efekcie władze chcą zredukować liczbę gromad o 2/3.

Procesy łączenia obejmą także rejony, których teraz jest 490, a docelowo ma zostać połowa. Reforma nie zakłada natomiast zmiany liczby obwodów, których jest 25.

Jakie propozycje zespół polskich ekspertów przedstawia władzom Ukrainy odnośnie do zapewnienia samodzielności finansowej samorządów?

Nad tymi sprawami pracuje grupa pod kierownictwem prof. Wojciecha Misiąga. Są to rozwiązania zbliżone do obowiązujących w Polsce. Będzie zatem wydzielona grupa podatków, które w 100 proc. zatrzymuje samorząd, a potem udział w podatkach ogólnonarodowych, czyli dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych.

Konieczne będzie także wyposażenie samorządów w majątek niezbędny do wykonywania zadań, w tym nieruchomości. Muszę jednak zaznaczyć, że to trudne zadanie, bo kwestia zarządzania, np. ziemią na Ukrainie, jest naprawdę skomplikowana. Powiem tylko, że cały czas obowiązuje tam moratorium na obrót gruntami, nawet będącymi w rękach prywatnych.

Czy rozważana jest koncepcja, aby zamiast udziału był to np. PIT komunalny? Prace nad wprowadzeniem takiego rozwiązania w Polsce prowadzi Kancelaria Prezydenta RP.

W pierwszym raporcie grupy prof. Misiąga taka koncepcja nie została przewidziana. To jest zresztą dobre pytanie, które z pewnością grupie prof. Misiąga zadam: czy rozważał zaproponowanie wprowadzenia na Ukrainie PIT komunalnego, a jeżeli nie, to dlaczego.

Jakie propozycje finansowania oświaty mają polscy eksperci?

To kolejna kwestia, która jest żywo dyskutowana z władzami Ukrainy. Jest tu kilka koncepcji. Może to być takie rozwiązanie jak u nas, że określona kwota na ucznia wpada do budżetu samorządu i później ten samorząd robi już z tym w zasadzie, co chce. Ponieważ jednak ten model jest i w Polsce krytykowany, zastanawiamy się, czy niektóre pieniądze nie powinny być przeznaczone na konkretny cel, np. na uczniów niepełnosprawnych.

Innym pomysłem jest stworzenie z nauczycieli swego rodzaju korpusu urzędników państwowych. Wtedy pensje będzie im wypłacał budżet centralny, a samorząd odpowiadałby za bieżące funkcjonowanie, za wyposażenie szkół. Kolejną propozycją jest, by pieniądze na oświatę trafiały bezpośrednio do szkół w formie bonu edukacyjnego.

W tej sprawie planujemy zorganizować we wrześniu osobną konferencję, na której wszystkie te warianty zostaną rozpatrzone.

Jak rozwiązany zostanie problem wyrównywania dochodów pomiędzy samorządami?

Z pewnością zostanie wprowadzona jakaś forma subwencji wyrównawczej. Być może również coś na kształt naszego janosikowego, czyli podatku nałożonego na najbogatsze samorządy. To jednak  delikatna kwestia, bo nie chcemy powielać polskich błędów. Z pewnością zatem redystrybucja takiego podatku będzie się opierała na innych niż nasze zasadach, które nie będą powodować sytuacji, w których najbogatsze i najbiedniejsze samorządy zamieniają się w tabeli miejscami.

Polskie ustawodawstwo definiuje samorząd jako wspólnotę mieszkańców. Czy tak samo samorząd jest rozumiany na Ukrainie?

Tutaj jest pewna różnica i odnoszę wrażenie, że Kijów takiego sposobu definiowania samorządu terytorialnego, zwłaszcza na szczeblu rejonu i obwodu, się obawia. A to dlatego, że z takiej definicji wynika prawo mieszkańców do organizowania referendum, którego władze Ukrainy w rejonach i obwodach nie chcą, nawet jeżeli ma być ono ograniczone jedynie do spraw mieszczących się w kompetencjach danego szczebla samorządu terytorialnego. To oczywiście jest trauma po Krymie i strach przed działaniami separatystycznymi.