Zwolnienie radnego z pracy za zgodą rady gminy

Bardzo często radny, pełniąc tę funkcję,  jednocześnie jest pracownikiem. I zdarza się, że w tym czasie pracodawca chce z nim rozwiązać stosunek pracy. Co do zasady nie może tego zrobić ot tak, wręczając mu wypowiedzenie. Musi wcześniej uzyskać zgodę rady gminy (powiatu lub sejmiku).

Przepisy ustrojowe samorządu nie precyzują kryteriów podjęcia tej decyzji. Nie określają także jej formy. Wskazują jedynie, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Ponadto określają, że nie może ona zaakceptować wniosku pracodawcy, gdy zamiar zwolnienia radnego z pracy jest spowodowany zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu.

Nieprecyzyjność regulacji w praktyce powoduje wiele wątpliwości. Powstaje m.in. pytanie, czy rada musi zezwolić pracodawcy na wypowiedzenie angażu tylko wtedy, gdy powodem są okoliczności związane z piastowaniem urzędu, czy dotyczy to także innych sytuacji. Jeżeli tak, to kiedy może ona nie dać zgody. Wprawdzie udzielenie odpowiedzi zależy od konkretnego przypadku, jednak analiza orzecznictwa pozwala na wyciągnięcie ogólnych wniosków.

Bezwzględna ochrona

Stabilizacja zatrudnienia radnego dotyczy stosunku pracy niezależnie od podstawy jego nawiązania. Chodzi więc o umowę o pracę, powołanie, wybór, mianowanie czy spółdzielczą umowę o pracę. Nie ma zastosowania do angażu zawartego na czas wykonania określonej pracy albo do kontraktu cywilnoprawnego (np. zlecenia, umowy o dzieło). Pracodawca nie musi zwracać się o zgodę na rozwiązanie umowy o pracę radnego w razie tzw. zwolnień grupowych.

Zezwolenie rady nie jest też obowiązkowe w przypadku likwidacji lub upadłości pracodawcy. Ochronie takiej nie podlega stosunek służbowy np. policjanta czy żołnierza zawodowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2005 r., II SA/Wa 621/05, i wyrok NSA z 5 marca 1997 r., II SA 1260/96)

Dla zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) nie ma znaczenia siedziba pracodawcy. Oznacza to, że uprzednia zgoda na rozwiązanie stosunku pracy będzie konieczna nawet wtedy, gdy firma znajduje się poza granicami gminy, w której radny sprawuje swój mandat (por. wyrok SN z 9 maja 1997 r., I PKN 144/97).

Zgodnie z art. 42 § 1 kodeksu pracy do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy, gdy jest ono dopuszczalne, należy odpowiednio stosować przepisy o definitywnym wypowiedzeniu umowy o pracę. Zatem zgoda rady będzie także konieczna w razie zamiaru zmiany warunków zatrudnienia radnego (por. wyrok SN z 17 września 2007 r., III PK 36/07).

Pracodawca musi otrzymać zezwolenie na rozwiązanie stosunku pracy przed wręczeniem pracownikowi oświadczenia w tym zakresie. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 10 czerwca 2013 r. (II PK 304/12), zgoda rady powinna poprzedzać decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i jej rozwiązanie. SN nie zgodził się z poglądem sądu administracyjnego, że zwrócenie się do rady gminy może nastąpić po dokonanym wypowiedzeniu umowy o pracę, ale przed rozwiązaniem stosunku pracy. W ocenie SN takie rozumienie art. 25 ust. 2 u.s.g. może doprowadzić do sytuacji, w której pracodawca wprawdzie złoży wniosek przed rozwiązaniem stosunku pracy, ale wyrażenie zgody będzie musiało nastąpić już po dacie zakończenia biegu okresu wymówienia. Zdaniem SN istota rozwiązania przyjętego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest inna. Polega na zapoznaniu pracodawcy ze stanowiskiem rady gminy, zanim podejmie on decyzję o rozwiązaniu z radnym stosunku pracy. Stanowisko to SN prezentował również w wyroku z 14 września 2010 r. (II PK 111/10).

Aktywność w samorządzie

WSA w Krakowie w wyroku z 22 października 2014 r. (III SA/Kr 1339/14) wskazał, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada musi odmówić wyrażenia zgody.

Motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym powinny być zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy treść uchwały, która będzie podjęta przez radę. Rada powinna dokonać oceny wniosku pracodawcy , aby zweryfikować, czy rzeczywistą podstawą zwolnienia radnego nie było wykonywanie mandatu. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że firma ten właśnie fakt powoła jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy. Pod tym kątem należy przeanalizować okoliczności wskazane we wniosku oraz dokumenty do niego dołączone. Wyjaśnienia mogą złożyć pracodawca  i radny, którego decyzja rady ma dotyczyć. Wnioski powinny być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2013 r., II SA/Wa 65/13). W praktyce w celu oceny wniosku rada powołuje doraźną komisję.

Przykład

Andrzej K. jest pracownikiem urzędu miasta zatrudnionym na stanowisku naczelnika wydziału. Sprawuje też mandat radnego powiatu. W zeszłorocznych wyborach burmistrzem został były starosta – Marek P. Andrzej K. na sesjach rady wielokrotnie wskazywał na nieprawidłowości w działaniach byłego starosty. O tym fakcie dowiedział się Andrzej K. Polecił zmienić regulamin organizacyjny. Zmiany polegały na połączeniu dwóch wydziałów urzędu miasta, w tym kierowanego przez Marka P. We wniosku do rady powiatu o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy z radnym jako przyczynę podał likwidację stanowiska pracy. Rada nie zezwoliła na zwolnienie Marka P. Uznała, że rzeczywistym powodem wymówienia angażu były okoliczności związane z wykonywaniem przez niego mandatu.

Sprzeciw rady

Brak precyzji w treści art. 25 ust. 2 u.s.g. może powodować wątpliwość, czy rada może wyrażać swoją opinię w sytuacji, gdy powodem zamiaru zwolnienia radnego z pracy nie są okoliczności związane ze sprawowaniem mandatu. Orzeczenia wskazują, że w tych sytuacjach też potrzebne jest stanowisko rady. Co więcej, organ ten może się sprzeciwić zamiarowi pracodawcy zwolnienia radnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 sierpnia 2010 r. (II OSK 1074/10), niezasadny jest pogląd, że rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a w pozostałych sytuacjach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 4 listopada 2008 r. (II OSK 952/08). Uznał, że rada nie zawsze musi akceptować wypowiedzenie stosunku pracy radnego. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił znaczenie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego z pracy. W rozpatrywanej przez NSA sprawie pracodawca chciał rozwiązać stosunek pracy z radnym bez wypowiedzenia, gdyż ten uległ wypadkowi, na skutek którego radny stał się trwale niezdolnym do pracy. Radny dostał w związku z wypadkiem rentę i nie podjął żadnej pracy zarobkowej. W takiej sytuacji wojewoda uznał, że w sytuacji pobierania świadczenia rentowego należy bezwzględnie rozwiązać stosunek pracy, co niewątpliwie wymaga zgody rady. WSA w Krakowie nie uznał jednak racji wojewody i sprawa trafiła do NSA.

Choć rada swobodnie podejmuje decyzję w sprawie akceptacji, bądź nie, wniosku pracodawcy, nie oznacza to dowolności. Jej stanowisko musi być podyktowane wyłącznie względami merytorycznymi.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 stycznia 2008 r. (III SA/Wr 510/07), art. 25 ust. 2 ustawy nie może być odczytywany i wykorzystywany przez organ stanowiący  jako instrument blokujący możliwość poddania stosunku pracy radnego ocenie sądu pracy. Rada, podejmując swoją decyzję, nie może więc abstrahować od okoliczności danego przypadku. Skutkowałoby to faktycznym brakiem możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym przez jego pracodawcę nawet w razie naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych. Zdaniem wrocławskiego sądu taka decyzja może być oceniana przez sąd pracy w kontekście nadużycia prawa, o którym mowa w art. 8 k.p. Zgodnie z tym przepisem nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Z poglądem tym nie można się zgodzić, ponieważ zasada wyrażona w tym przepisie nie dotyczy podmiotów, których nie wiąże stosunek pracy. Stosowanie tej reguły dotyczy wyłącznie wykonywania prawa przez stronę stosunku pracy. Rada nie jest natomiast stroną umów o pracę. Dlatego zgoda (odmowa zgody) na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest wykonywaniem prawa podmiotowego, lecz realizacją szczególnego uprawnienia (por. uchwałę SN z 11 września 1996 r., I PZP 19/96). Za nadużycie prawa sąd pracy może natomiast uznać żądanie radnego przywrócenia do pracy, gdy został on zwolniony pomimo braku zgody rady. Dotyczy to m.in. przypadków, gdy pracownik rażąco naruszył podstawowe obowiązki pracownicze i z którym rozwiązano umowę o pracę w trybie dyscyplinarnym.

Przykład

Radny powiatu był zatrudniony na stanowisku związanym z nadzorem urządzeń. Będąc po spożyciu alkoholu, spowodował poważne zagrożenie zniszczenia mienia zakładu pracy. Pracodawca rozwiązał z nim umowę o pracę bez wypowiedzenia mimo niewyrażenia zgody przez radę powiatu. Zwolniony pracownik wniósł do sądu pozew, domagając się przywrócenia do pracy. W związku z nieuzyskaniem przez pracodawcę zgody rady na rozwiązanie umowy o pracę zwolnienie pracownika było niewątpliwie bezprawne. Z uwagi jednak na jego naganne zachowanie pracodawca mógł się bronić zarzutem, że roszczenie o przywrócenie do pracy jest niezgodne ze społeczno- -gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 8 k.p.), i żądać zasądzenia odszkodowania bądź oddalenia powództwa w całości.

W formie uchwały

Decyzja rady w przedmiocie udzielenia, bądź nie, zgodny na rozwiązanie stosunku pracy radnego powinna przybrać formę uchwały. W orzecznictwie podkreśla się obowiązek jej uzasadnienia. Rada nie może zaakceptować wniosku pracodawcy, gdy przyczyną mają być okoliczności związane z wykonywaną funkcją radnego. Wcześniej jednak niezbędna jest jego ocena. W uzasadnieniu powinny się więc znaleźć motywy, jakimi kierowała się rada, podejmując taką a nie inną decyzję. Pozwala to na dokonanie weryfikacji jej prawidłowości przez organ nadzoru i sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II OSK 28/14).

W uzasadnieniu rada musi się odnieść do wszystkich argumentów pracodawcy podanych we wniosku. Brak odniesienia się do wskazanych zarzutów powoduje, że uchwała jest wadliwa (wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., II OSK 299/14).

Przykład

Firma wniosła do rady gminy wniosek o wyrażenie zgody na dyscyplinarne zwolnienie pracownika (pełniącego funkcję radnego), który dopuścił się nadużyć związanych z zajmowanym stanowiskiem. Rada nie wyraziła zgody. W uzasadnieniu uchwały nie odniosła się do argumentów wskazanych przez pracodawcę. Podała tylko, że nie ma możliwości sprawdzenia podnoszonych przez pracodawcę okoliczności. Te zdaniem rady powinny być rozstrzygnięte przez prokuraturę. Wskutek skargi pracodawcy sąd stwierdził nieważność uchwały.

Zdaniem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 20 marca 2012 r. (II SA/Ol 88/12) uchwała może być sporządzona w ten sposób, że jej sentencja zostanie tak rozbudowana, że będzie obejmowała nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również jego motywy, a także podstawę prawną. Dopuszczalna jest także sytuacja, że uchwała będzie składała się z części stanowiącej samo rozstrzygnięcie i z części zatytułowanej „Uzasadnienie". Możliwe jest również, że motywy, jakimi kierowała się rada, podejmując określoną uchwałę, wynikać będą z treści protokołu obrad rady.

Uchwała ma charakter indywidualny w tym znaczeniu, że jeżeli rada zgodziła się np. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym za wypowiedzeniem, to pracodawca nie może go rozwiązać bez wypowiedzenia (por. wyrok SN z 15 maja 1997 r., I PKN 148/97).

podstawa prawna: art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 594 ze zm.).

podstawa prawna: art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 595 ze zm.)