Radny-pracownik pod szczególną ochroną rady gminy

Problem

Pracodawca chce zwolnić podwładnego, będącego jednocześnie radnym, zatrudnionego w wojewódzkim inspektoracie transportu drogowego na podstawie powołania. Czy musi uzyskać na to zgodę rady gminy w sytuacji, gdy odwołanie pracownika nie ma nic wspólnego z wykonywaniem przez niego mandatu radnego?

Co mówią przepisy

W myśl art. 2 kodeksu pracy (dalej: k.p.) pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 69 k.p. zasadą jest, że do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów regulujących:

- tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę, a także

- rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń oraz o przywracaniu do pracy.

W myśl art. 70 k.p. pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę lub z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 k.p.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.

Prawnik wyjaśnia

Anna Puszkarska, radca prawny

Rozwiązanie stosunku pracy

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 kwietnia 2008 r. (sygn. II OSK 22/08) zwrócił uwagę, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, o którym mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g., odnosi się do zamierzonego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru czy powołania. Również Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 24 listopada 1992 r. (sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993/7-8/116) przyjął, że 25 ust. 2 u.s.g. ma zastosowanie także do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie powołania.

SN w wyroku z 25 lutego 2015 r. (sygn. II PK 101/14) wyjaśnił, że klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 k.p. nie ma zastosowania do osób zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Odwołanie ze stanowiska pracownika – radnego – skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady gminy stanowi naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. i jako niezgodne z prawem daje odwołanemu podwładnemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 k.p. Podstawowym roszczeniem przysługującym takiej osobie ze względu na istotę stosunku pracy z powołania powinno być odszkodowanie, o którym mowa w art. 45 § 1 k.p. (por. także wyrok SN z 7 marca 2001 r., sygn. I PKN 275/00).

Podjęcie uchwały

W przepisach u.s.g. nie przewidziano odrębnej procedury dla wyrażenia (lub odmowy) przez radę gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w związku z czym rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę uchwały (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05). Pracodawca powinien uzyskać taką zgodę przed dokonaniem czynności zmierzającej do rozwiązania stosunku pracy z radnym (np. przed wręczeniem mu wypowiedzenia). Zgoda nie może być domniemywana w sytuacji, gdy – pomimo wniosku wniesionego przez pracodawcę – rada gminy zachowuje milczenie (wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 16/08).

W orzecznictwie podkreśla się, że należy uzasadnić taką uchwałę. Z prawa rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie można wywodzić zwolnienia z obowiązku ujawnienia motywów, którymi kierowała się ta rada, wyrażając zgodę bądź odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2522/12).

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie uchwały powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane przez nią za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2013 r., sygn. II OSK 788/13).

Zakres uprawnień rady

NSA w wyroku z 18 czerwca 2013 r. (sygn. II OSK 193/13) przyjął, że z art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa takiej zgody jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.

W takiej sytuacji rada musi odmówić wyrażenia zgody (por. także wyrok SN z 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07). Zgodnie z wyrokiem NSA z 22 maja 2012 r. (sygn. II OSK 644/12) art. 25 ust. 2 u.s.g. nie można interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. W wyroku z 5 czerwca 2014 r. (sygn. II OSK 3133/13) NSA stwierdził jednak, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g. jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.

Ochrona stosunku pracy radnego jest zatem uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym trzeba więc wykazać, że wykonywanie przez podwładnego mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinowało decyzję pracodawcy o rozwiązaniu z nim stosunku pracy.

podstawa prawna: art. 2, art. 45, art. 69, art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1502 ze zm.)

podstawa prawna: art. 14, art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 594 ze zm.)