Polityka fiskalna Viktora Orbana - Bosak i Czernicki

W ostatnich tygodniach wydarzenia na Węgrzech przyspieszyły. Oprocentowanie węgierskiego długu osiągnęło poziom 10 proc., przy którym bankructwo państwa jest tylko kwestią czasu. Wartość forinta spadła do rekordowych poziomów. Węgry stoją na skraju kryzysu zadłużeniowego i walutowego, a premier Viktor Orban zrozumiał, że nie ma już szans samodzielnie z tym sobie poradzić. Mimo zerwania w grudniu rozmów z Międzynarodowym Funduszem Walutowym szef węgierskiego rządu teraz oznajmił, że bez żadnych wstępnych warunków chce powrócić do negocjacji.

Ta sekwencja wydarzeń to dowód na porażkę eklektycznej polityki gospodarczej prowadzonej przez ostatnie dwa lata. Warto się przyjrzeć, jak i dlaczego do niej doszło, tym bardziej że węgierskie doświadczenia bywają punktem odniesienia także w polskich sporach politycznych.

Droga do kłopotów

Na Węgrzech, w kraju „gulaszowego socjalizmu", postulat odpowiedzialnej polityki fiskalnej nigdy nie był popularny. Gdy politycy Fideszu mówią, że dostali od socjalistów państwo z fatalnym stanem finansów publicznych, to warto pamiętać, że i sami przyłożyli do tego rękę.

Ich pierwsza kadencja w latach 1998 – 2002 nie była czasem oszczędności, a kampania wyborcza, w której Fidesz przegrał kolejną kadencję, była już istnym festiwalem socjalnych obietnic. Ich realizacją zajęli się postkomuniści, a Orban, czekając na możliwość powrotu do władzy, snuł ambitne plany poszukiwania gospodarczej trzeciej drogi. W wydanej w roku 2007 książce „Ojczyzna jest jedna" tak tłumaczył swoje podejście: „Wszechwładność dogmatu rynkowego, a więc przekonanie, że jest on w stanie zastąpić umowę między państwem a jego obywatelami, jest fałszywą ideą tak samo jak była nią idea omnipotencji państwa socjalistycznego". Przedmiotem jego krytyki było przede wszystkim uprzywilejowanie nieodpowiedzialnej „nowej arystokracji" i brak solidarności społecznej, choć wówczas było już wiadomo, że z finansami państwa jest bardzo źle.

Jesienią 2008 roku dał o sobie znać kryzys ujawniający słabość węgierskich finansów. Pojawiły się problemy z obsługą zadłużenia, które już wynosiło wtedy 73 proc. PKB. Bankom zaczęło brakować dewiz, a forint tracił na wartości. Rząd uratował wówczas finanse, dzięki znacznej pomocy MFW i UE oraz rozpoczęciu narzuconych przez nie oszczędności. Na początku roku 2009 ustąpił skompromitowany socjalistyczny premier Ferenc Gyurcsány i zastąpił go specjalizujący się w sprawach gospodarczych minister Gordon Bajnai. Choć rządził on zaledwie nieco ponad rok, to przypomnienie jego roli jest kluczowe dla zrozumienia kłopotów Orbana.

Bajnai, ekonomista z wykształcenia i menedżer z zawodu, jako premier z socjalistycznej nominacji w ciągu kilku miesięcy wdrożył pakiet typowo liberalnych reform. Równoważył budżet przez znaczne cięcia wydatków socjalnych i ograniczenie rządowych subsydiów. Przywrócił zaufanie rynków do węgierskich obligacji, a rodakom mającym trudności ze spłatą kredytów hipotecznych, szczerze radził zamienić mieszkania na mniejsze. Poprzedzający przejęcie władzy przez Fidesz rok 2009 był rokiem forsownego porządkowania finansów Węgier.

Nowe porządki

Fidesz w 2010 r. uzyskał wysokie poparcie nie tylko w wyniku społecznego sprzeciwu wobec korupcji socjalistów, ale również w reakcji na bolesne i prowadzone w trakcie recesji reformy Bajnaia. Orban po przejęciu władzy całkowicie zrewidował kierunki polityki gospodarczej. Nim minął kwartał, a premier ostentacyjnie zerwał współpracę z MFW. Zadeklarował równoważenie finansów publicznych, ale po swojemu: nie przez cięcia wydatków, a przez szukanie nowych dochodów i rozkręcanie gospodarki. Ruszyły budzące kontrowersje reformy.

Orban sięgnął po pieniądze z kapitałowych funduszy emerytalnych, przymusił banki, by umożliwiły spłacanie kredytów po zawyżonym kursie forinta, obłożył zagraniczne korporacje dodatkowymi podatkami. Chociaż dokonano likwidacji niektórych instytucji i świadczeń społecznych, a rząd zapowiada oszczędnościowe reformy to ogólny poziom redystrybucji pozostaje najwyższy wśród państw regionu. Mimo wprowadzenia liniowego podatku dochodowego koszty pracy dla osób otrzymujących więcej niż równowartość ok. 1800 zł na rękę, przekraczają 50 proc. i tym samym pozostają ciągle najwyższe w regionie (w Polsce są o ok. 10 pkt proc. niższe). W czasie gdy bank centralny próbował stabilizować inflację i kurs forinta, rząd naciskał na nakręcanie gospodarki obniżką stóp procentowych.

Trudno nie odnieść wrażenia, że o ile w warstwie politycznej rząd Fideszu warto chwalić za odwagę, o tyle na płaszczyźnie fiskalnej i monetarnej prowadził politykę w istocie lewicową. Viktor Orban jest postrzegany jako twardy prawicowiec, ale rządzi całkowicie wbrew receptom takich ikon rynkowej prawicy jak Margaret Thatcher czy Ronald Reagan. „Pośpieszna, pełna sprzeczności, nieobliczalna" – tak politykę gospodarczą Fideszu określił niechętny mu Lajos Bokros, autor liberalnych reform przeprowadzonych na Węgrzech w połowie lat 90.

„Orbanomika" nie przyniosła oczekiwanych efektów, z wyjątkiem kupienia przez rząd czasu i utrzymania poparcia społecznego. Z pobudzenia gospodarki nic nie wyszło, zadłużenie rosło, a forint tracił na wartości. Wpisanie do nowej konstytucji docelowego progu zadłużenia na ambitnym poziomie 50 proc. PKB nie uspokoiło rynków, a oprocentowanie obligacji szybowało w górę.

Grudniowa ustawa wymierzona w samodzielność – całkiem odpowiedzialnie zarządzanego – banku centralnego była na tym tle gestem rozpaczy. Mimo upływu trzech lat od pierwszej fali kryzysu na Węgrzech państwo gospodarczo jest w podobnym punkcie co jesienią 2008 roku.

Co poszło nie tak?

Wszystko wskazuje na to, że Orban nie był w pełni świadomy, jak wrażliwa jest węgierska gospodarka i jak nerwowa atmosfera na rynkach finansowych. „Rząd nie zdawał sobie do końca sprawy, że dojdzie do tego, że wszyscy rzucą się na nas" – przyznał kilka dni temu Attila Szalai, radca Ambasady Węgier w Warszawie. O ile wiele pojedynczych elementów polityki ekonomicznej Orbana może wydawać się zasadne, to ich suma, przy uwzględnieniu kontekstu międzynarodowego, nie zasługuje na obronę.

Wieloletnia tradycja wysokiego zadłużania za granicą sprawia, że Węgrzy są zakładnikami swego wizerunku. Mają obecnie najwyższe w regionie zadłużenie publiczne, sięga ono 80 proc. PKB tego kraju, z czego ponad połowa przypada na obce waluty. Bez wątpienia poważnie zaspał też węgierski nadzór finansowy. W czasie monetarnych zawirowań obywatele Węgier siedzą na minie – niemal co dziesiąty posiada kredyt hipoteczny we franku szwajcarskim.

Wskaźnikiem najpełniej wyrażającym zadłużenie zagraniczne całej gospodarki jest tzw. międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto, która jest sumą wszystkich aktywów i pasywów danego kraju. Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Węgier jest ujemna i wynosi –107 mld euro, co stanowi aż 110 proc. PKB tego kraju. W sumie około 66 proc. kredytów udzielonych przez węgierskie banki denominowana jest w obcej walucie. Jeśli do tego dodać prognozy redukcji wzrostu gospodarczego w tym roku o 0,5 pkt proc., inflację na poziomie 4,3 proc. (czyli znacznie powyżej celu inflacyjnego zakładanego przez bank centralny), to zrozumiałym staje się, dlaczego inwestorzy stracili wiarę w węgierską gospodarkę.

Zagraniczni kredytodawcy zaczęli wątpić w to, że w warunkach niepewności na rynkach i ewentualnej recesji Węgry będą w stanie zapewnić sobie stabilne finansowanie zadłużenia. Kapitał zaczął się wycofywać z Węgier – stąd też słabość forinta, wzmagająca problemy.

Czy Polska też jest narażona

Kłopoty Węgier mogą mieć wpływ na postrzeganie naszego regionu przez rynki finansowe. Czy Polska może w najbliższym czasie powtórzyć węgierski scenariusz? Nasza międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto w relacji do PKB jest o połowę niższa niż Węgier i wynosi niecałe -65 proc. Dług publiczny w stosunku do PKB jest mniejszy prawie o jedną trzecią od węgierskiego i tylko 27 proc. całości denominowane jest w obcych walutach. Uzależnienie Polski od warunków na zagranicznych rynkach finansowych jest zatem w relacji do wielkości naszej gospodarki znacznie mniejsze.

Trzeba jednak pamiętać, że w wartościach absolutnych Polska należy do dziesiątki najbardziej zadłużonych krajów świata – nadwyżka polskich pasywów nad aktywami wynosi aż 228 mld euro. Na naszą niekorzyść w porównaniu z Węgrami wpływa także ujemne saldo na rachunku obrotów bieżących (-4,9% PKB), co zwiększa zapotrzebowanie Polski na kapitał zagraniczny.

Mamy również znaczny, choć na szczęście niższy niż Węgrzy, udział kredytów w obcych walutach. Prognozy wzrostu gospodarczego dla Polski mimo korekt są ciągle dość wysokie, ale groźba recesji w strefie euro będzie obciążać wyniki naszego kraju. Ponadto inflacja przekraczająca prawie dwukrotnie cel NBP zmusi Radę Polityki Pieniężnej do podwyżek stóp procentowych, co dodatkowo osłabi aktywność gospodarczą.

Na łasce rynków

Polskie dane makroekonomiczne, choć prezentują się nieco lepiej niż Węgier, nie uprawniają do nadmiernego optymizmu. Polska jest krajem dość silnie uzależnionym od zagranicznego finansowania, więc trzeba zrobić wszystko, aby inwestorzy zagraniczni nie przestali nam ufać. Kluczowym aspektem dla losów polskiej gospodarki będzie w najbliższym czasie bieżąca polityka gospodarcza. Choć rząd Tuska jest na rynkach postrzegany bez porównania lepiej niż Orbana, to w praktyce politycznej można niestety znaleźć analogie do Węgier i innych państw zagrożonych bankructwem.

W Polsce, podobnie jak na Węgrzech, rząd sięgnął po składki do OFE. Ostatnie wypowiedzi ministra Rostowskiego o możliwości interwencji NBP na rynku długu publicznego świadczą o tym, że nasz rząd, podobnie jak węgierski, rozważa wyręczenie się bankiem centralnym w krytycznej sytuacji. Zapowiedziane w listopadowym exposé premiera reformy finansów podobnie jak na Węgrzech obliczone są jedynie na zachowanie status quo, a nie na poważne budżetowe oszczędności. Zwiększane są obciążenia fiskalne, a Ministerstwo Finansów w liczeniu długu stosuje sztuczki przywodzące skojarzenia z Grecją. Dług publiczny upychany jest w Krajowym Funduszu Drogowym i próbuje się go sztucznie zaniżać poprzez niewliczanie do jego wartości zobowiązań związanych z partnerstwem publiczno-prywatnym.

Od wybuchu pierwszej fali kryzysu finansowego w 2008 roku nasze zobowiązania wobec zagranicy rosły w zastraszającym tempie. Pasywa Polski zwiększyły się w tym okresie prawie o 100 mld euro (o ponad 35 proc.!), z czego niecałe 40 mld euro przypada na wzrost zadłużenia sektora rządowego.

Kryzys w strefie euro w minionym roku nie tylko nie został zażegnany, ale się pogłębił. Sytuacja na rynkach staje się coraz bardziej nerwowa. Ubezpieczenia polskich obligacji (CDS) pną się w górę, pokazując, że mimo wysokich ratingów rynek dostrzega ryzyko utraty przez Polskę zdolności obsługi swych długów.