Decyzja o przeznaczeniu niebagatelnych 100 mln zł na wykup kopalni Kazimierz-Juliusz wpisuje się w długą, kosztowną i niegasnącą tradycję wspierania górnictwa z publicznej kasy. Spółka Restrukturyzacji Kopalń wykupi przynoszącą straty kopalnię, której pokłady węgla wyczerpią się za kilka miesięcy. Koszt pokrycia długów, oddłużenia zakładowych mieszkań, zapłaty zaległych pensji, dodatków, premii i zaległości wobec ZUS pokryje podatnik.

Przed wakacjami ukazały się dwa raporty ekonomiczne mówiące o wspieraniu górnictwa i energetyki węglowej z publicznych pieniędzy. Pierwszy, przygotowany przez Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych (WISE), wyliczył, że dotacje dla obydwu branż kosztują podatników 6 mld zł rocznie.

W drugim Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE) szacuje, że tylko w latach 2010–2013 górnictwo otrzymało 22 mld zł pomocy publicznej, zaś roczne wsparcie budżetowe i z unijnych funduszy operacyjnych sięga 1,1 mld zł.

W obu raportach wzięto pod uwagę zidentyfikowane dotychczas formy subsydiów dla polskiego górnictwa. Nie odzwierciedlają one jednak pełnego obrazu i nie wskazują na całość pomocy publicznej, jakiej nasze państwo udzieliło górnictwu i energetyce węglowej. Dane te bazują bowiem tylko na klasycznych, zidentyfikowanych i zgłoszonych do Komisji Europejskiej formach pomocy publicznej.

Aktywność państwa ?na rynku energii

Faktyczna wysokość pomocy publicznej dla węgla jest więc najprawdopodobniej większa, niż wynika z raportów obejmujących tylko kwoty zaakceptowane przez Komisję.

Zacznijmy od kwestii tzw. operacyjnej rezerwy mocy. Rezerwa mocy to mechanizm wpisujący się w dyskutowane obecnie i przygotowywane w niektórych krajach koncepcje tzw. rynków mocy. Mechanizm ten polega na płaceniu firmom energetycznym za utrzymanie w gotowości instalacji energetycznych na wypadek braku mocy w sieci. Wytyczne Komisji Europejskiej z 9 kwietnia 2014 r. określają cały szereg szczegółowych warunków, które tego typu pomoc publiczna musi spełnić, aby mogła być uznana za legalną. Prace nad rynkami mocy trwają od 2010 r. we Francji, także Niemcy opracowują szczegółowe regulacje, Wielka Brytania notyfikowała do Brukseli projekt swojego mechanizmu rynku mocy, uzyskując zgodę Komisji we wrześniu 2014 r.

Tymczasem w Polsce wprowadzono płatności za zimną rezerwę bez specjalnych ceregieli i z ominięciem uciążliwej biurokracji brukselskiej. Od początku tego roku Polskie Sieci Elektroenergetyczne (PSE) płacą duże pieniądze za utrzymanie operacyjnej rezerwy mocy. Według doniesień medialnych koszt tej rezerwy od początku 2014 r. jest szacowany na 400 mln zł. Być może rząd uznał, że płatności ze strony państwowej spółki (PSE) na rzecz państwowych (w znacznym stopniu) elektrowni nie mają nic wspólnego z pomocą publiczną. Niestety, mechanizm ten wypełnia wszystkie cechy pomocy publicznej, w szczególności angażuje środki publiczne i uprzywilejowuje te spółki energetyczne, z którymi zakontraktowano usługę.

Przetarg poprzedzający wybór dostawców rezerw nie miał charakteru otwartego, faworyzował stare elektrownie węglowe, dyskryminował OZE i dostawców rezerw z innych państw unijnych. Więcej – państwo wykreowało nowy rynek i przyznało prawo jego eksploatacji wybranym przedsiębiorstwom. Wszystko to mogło zakłócić konkurencję na wewnętrznym rynku energii. Rząd powinien więc czym prędzej notyfikować ten mechanizm Komisji Europejskiej, jako że pomoc nienotyfikowana jest niezgodna z prawem (wyrok TS UE w sprawie C-301/87 Francja przeciw Komisji).

Pomoc publiczna dla węgla jest chyba większa, niż wynika z raportów podających tylko kwoty akceptowane przez Brukselę

Inny przykład zakłócenia konkurencji poprzez interwencję władz publicznych w działalność spółek z udziałem Skarbu Państwa to kontrakt na przyszłe dostawy węgla dla dwóch budowanych bloków elektrowni Opole zawarty przez Kompanię Węglową. Jedną z przesłanek uznania zmiany warunków rynkowych za pomoc publiczną jest ingerencja władz publicznych. W przypadku tej umowy nie jest tajemnicą, że „kontrakt był przygotowany w dużym pośpiechu będącym wynikiem presji, jaką na jak najszybsze rozpoczęcie inwestycji w Opolu wywierał premier Donald Tusk" (CIRE, 7 października 2013 r.).

Z punktu widzenia prawa konkurencji, jeśli umowa odbiega od warunków rynkowych na korzyść  jednej ze stron, to generuje pomoc publiczną (wyroki TS UE w sprawach Van der Kooy, Alcoa Transformazioni).

Czarna energia odnawialna

Niektóre instrumenty wsparcia energetyki węglowej na pozór mają zupełnie przeciwne cele. Funkcjonujący w Polsce system zielonych certyfikatów wspierający głównie współspalanie biomasy z węglem jest prezentowany jako dotowanie odnawialnych źródeł energii. W 2012 r. aż 47 proc. zielonej energii w Polsce pochodziło ze współspalania, co miało odpowiednie przełożenie na ilość zielonych certyfikatów otrzymanych przez elektrownie węglowe. Dotowanie współspalania prowadzi do podwyższenia rentowności bloków węglowych, a więc ma efekt przeciwny do deklarowanego.

Rząd nie notyfikował Komisji Europejskiej systemu dotowania współspalania, uznając, że nie stanowi on pomocy publicznej, gdyż jest podobny do niemieckiego systemu feed-in tariff ocenianego przez Trybunał w sprawie PreussenElektra. Problem polega na tym, że wyrok w sprawie PreussenElektra dotyczył wyłącznie prywatnych przedsiębiorstw, a na naszym rynku energetycznym działają głównie przedsiębiorstwa publiczne. Po kilku latach funkcjonowania system dotowania współspalania został zaskarżony przez jednego z przedsiębiorców branży OZE oraz organizacje ekologiczne do Komisji Europejskiej. Ta rozpoczęła już ocenę polskiego systemu zielonych certyfikatów.

Bezpłatne pozwolenia dla nieistniejących elektrowni

Problemów z legalnością dotowania energetyki węglowej, a więc pośrednio wydobycia węgla, jest więcej.

Na początku kwietnia tego roku Rada Ministrów hojną ręką przyznała elektrowniom bezpłatne uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w ilości 404,6 mln ton mających wartość, bagatela, 7406 mln euro (decyzja KE SA.34674(2013/N))! Ponieważ państwo mogło sprzedać te uprawnienia elektrowniom, a zysk wpłynąłby do budżetu państwa, Trybunał Sprawiedliwości traktuje ich bezpłatny przydział jako zrzeczenie się dochodów publicznych (wyrok w sprawie C-279/08, Holandia przeciw Komisji), a więc środek podobny do zwolnienia z podatków.

Polskie rozporządzenie w sprawie bezpłatnych uprawnień zostało przyjęte na podstawie dwóch decyzji Komisji akceptujących te ulgi. Sęk w tym, że przynajmniej kilka z elektrowni, którym przyznano ulgi, nie istnieje. Według dyrektywy w sprawie handlu emisjami część zwolnień z opłat za emisję CO2 można było przyznać elektrowniom w budowie: „proces inwestycyjny wszczęty przed końcem grudnia 2008 r.". Już w lipcu 2012 r. brytyjski „Guardian" pisał o możliwości przyznania zwolnień z opłat za CO2 dla „Polish ghost coal plants" – „elektrowni duchów". Wystarczy się przejechać do Starej Wsi, gdzie planowana jest Elektrownia Łęczna, czy do Pelplina, gdzie rzekomo buduje się Elektrownia Północ, aby się przekonać, że nic tam nie rozpoczęto nie tylko przed końcem grudnia 2008 r., ale nawet przed końcem września 2014 r. Rolnicy spokojnie uprawiają ziemię...

Zwalniając nieistniejące elektrownie z opłat za emisję gazów cieplarnianych, Rada Ministrów liczyła, że taki bonus skłoni inwestorów do wybudowania nowych obiektów służących spalaniu rodzimego węgla. Intencje rządu ujawnił kilka miesięcy temu ówczesny premier Donald Tusk, stwierdzając, że „nie po to tyle energii włożyłem w to, żeby powstawały nowe bloki węglowe czy w Opolu, czy w Jaworznie, żeby gdzieś na końcu miało się okazać, że będą opalane węglem z Kolumbii, RPA albo z Rosji, bo to są główne kierunki importu". Walkę z importowanym węglem zapowiedziała też nowa premier.

Paradoksalnie, przepisy określające normy jakości węgla, które zostały w tym celu zaproponowane przez grupę posłów PO, wykluczają w zasadzie polski surowiec.

Wybierzmy Śląsk ?zamiast węgla

Pogłębiający się kryzys polskiego górnictwa powoduje, że kolejne koncepcje dotowania węgla wyrastają w głowach polskich polityków jak grzyby po deszczu. Od zwolnienia z płacenia składki ZUS poprzez zakupy interwencyjne (koncepcja rodem z „Kariery Nikodema Dyzmy"), administracyjne zmuszanie elektrowni, aby kupowały tylko polski węgiel, aż do pomysłu, by zmusić  spółki energetyczne do kupna nierentownych kopalń. Wszystkie te pomysły stoją w sprzeczności z przepisami prawa konkurencji i dyrektywami tzw. trzeciego pakietu energetycznego, którego celem jest rozwój konkurencji na wewnętrznym rynku energii.

Warto też pamiętać, że od stycznia 2011 r. prawo europejskie pozwala na pomoc publiczną dla górnictwa tylko w ramach... zamykania kopalń (decyzja Rady 2010/787/EU). Zaś zwalnianie trucicieli z zapłaty za emisje możliwe jest tylko wyjątkowo, gdyż stoi w sprzeczności z traktatową zasadą „zanieczyszczający płaci", której zawdzięczamy to, że emisje w Europie nie osiągnęły jeszcze poziomu Pekinu. Niestety, takie legalistyczne argumenty nie są dla gabinetów ministerialnych „trendy".

Pełny rachunek za węgiel powinien uwzględniać także tzw. koszty alternatywne. Wyrażają się one w celach społecznych, które można by zrealizować, rezygnując z wydawania publicznych pieniędzy na dotowanie kopalń. Niezależnie od takich czy innych zwolnień, ulg i fuzji branża węglowa w Polsce będzie się kurczyć w dramatycznym tempie. Po 350 latach eksploatacji śląski węgiel leży po prostu zbyt głęboko, by jego wydobycie było konkurencyjne dla węgla sprowadzanego z Rosji czy RPA.

Prawdziwym bogactwem Śląska obecnie nie jest już węgiel, ale górnicy wraz z wykształconą przez stulecia kulturą pracy i niepowtarzalną tkanką społeczną. Zamiast topić kolejne miliardy w kopalniach, rząd powinien przeznaczyć te środki na przekwalifikowanie górników oraz programy rewitalizacji i modernizacji Śląska.

Autor jest doktorem nauk prawnych, kieruje programem „Klimat i energia" międzynarodowej organizacji ekologicznej ClientEarth.