Reklama
Rozwiń

Jak zasypać Rów Mariański deficytu finansów publicznych w Polsce

Etapowe upłynnienie aktywów Skarbu Państwa może przynieść niemałe wpływy do budżetu. I pomóc w przywróceniu zachwianej równowagi finansów publicznych oraz finansowaniu potężnych wydatków obronnych.

Publikacja: 10.07.2025 07:23

Minister finansów Andrzej Domański

Minister finansów Andrzej Domański

Foto: Simon Wohlfahrt/Bloomberg

Od 2016 r. zmienił się paradygmat polityki gospodarczej w Polsce: odeszliśmy od zabiegania o względną stabilizację sytuacji gospodarczej. Wcześniej polityka nie pozwalała na powstawanie zbyt wielkich nierównowag gospodarczych. Teraz najważniejsza stała się ekspansja i wzrost gospodarczy, którego filarem ma być konsumpcja. Temu podporządkowano politykę fiskalną, przemysłową i inne.

Mogłoby się wydawać, że cel został osiągnięty. Przeciętne roczne tempo wzrostu PKB w latach 2016–2024 wyniosło 3,55 proc. Dla porównania, w latach 2004–2015 było to 3,93 proc. Do 2019 r. nierównowagi gospodarcze były stosunkowo niewielkie. Pomyślna koniunktura w krajach naszych partnerów handlowych (zwłaszcza w UE) dynamizowała eksport, zwiększała tym samym aktywność gospodarczą. Jednak pewne sygnały wskazywały na stopniową erozję stabilności gospodarczej. Zaczęła rosnąć inflacja.

Zwrot akcji w czasie pandemii

Rok 2020: pandemia nie zmieniła paradygmatu, a dla podtrzymania wzrostu wpompowano do gospodarki relatywnie najwyższe w UE subsydia. Nadzwyczajny wzrost wydatków doprowadził do gwałtownego zwiększenia deficytu sektora finansów publicznych (SFP) z około 17 mld zł w 2019 r. do 162 mld zł w 2020 r. (6,85 proc. PKB). Pomógł też NBP: sfinansował prawie cały deficyt i obniżył podstawowe stopy procentowe do zera.

W czasie pandemii i tuż po niej pogorszyła się koniunktura światowa oraz istotnie wzrosła inflacja. Eksport przestał być motorem wzrostu, a jego rolę przejął SFP. Import inflacji oraz krajowe stymulatory inflacyjne początkowo pomogły. Dochody rosły szybciej (bo inflacja) niż wydatki (zmniejszenie subwencji też pomogło).

Reklama
Reklama

Odpowiedzią na zawirowania pandemiczne miał być wprowadzony w 2022 r. Polski Ład. Niedopracowany i niespójny spowodował istotne zaburzenia w polityce fiskalnej, a wybuch wojny w Ukrainie dodatkowo tę sytuację skomplikował.

Zbrojenia nowym motorem wzrostu?

Motorem gospodarki miały/mają być wydatki budżetowe, poprzez rosnący do wybuchu wojny ukraińsko-rosyjskiej udział transferów socjalnych, a po jej wybuchu – poprzez zwiększenie wydatków zbrojeniowych.

Udział transferów socjalnych wzrósł z 16,13 proc. w 2015 r. do 19,39 proc. PKB w 2024 r. Udział wynagrodzeń w SFP powiększył się odpowiednio z 10,34 do 11,50 proc. PKB. Z kolei udział wydatków zbrojeniowych w PKB w 2021 r. i wcześniej wynosił około 2 proc., a już w 2024 r. wzrósł do 4,12 proc. Rząd przewiduje dalszy wzrost do 4,7 proc. PKB w tym roku i deklaruje osiągnięcie 5 proc. w kolejnych latach.

Czytaj więcej

Szczyt NATO: Europa ma wydawać 5 proc. PKB na obronność w 2032 roku

Transfery socjalne są (z małymi wyjątkami) indeksowane. Przykładem są renty i emerytury rosnące o wskaźnik ubiegłorocznej inflacji i frakcję realnego wzrostu płac. Trudno obniżyć ich udział w wydatkach, a sytuacja demograficzna na pewno na to nie pozwoli.

Jak powstała nierównowaga budżetowa

Podsumowując, relacja wydatków SFP do PKB wzrosła z 41,50 proc. w 2015 r. do 49,41 proc. w 2024 r. Z kolei przy nieco zmienionych parametrach i regulacjach podatkowych makroekonomiczna stopa podatkowa (udział wszystkich dochodów podatkowych SFP w PKB) wynosiła 19,75 proc. PKB w 2015 r., 21,21 proc. w 2019 r. i 22,34 proc. w 2024 r. Natomiast dochody z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wzrosły z 13,44 proc. PKB w 2015 r., 14,04 proc. w 2019 r. i 15,22 proc. PKB w 2024 r. Ogólne dochody SFP wyniosły 38,90 proc. PKB w 2015 r. i 42,83 proc. w 2024 r.

Reklama
Reklama

Udział wydatków SFP w PKB zwiększył się w okresie 2015–2024 o niemal 8 pkt proc. Łączny udział transferów socjalnych, wynagrodzeń oraz wydatków obronnych zwiększył się odpowiednio o 6 pkt proc. Natomiast relacja dochodów SFP do PKB zwiększyła się w tym czasie o około 4 pkt proc.

Wygenerowana została w ten sposób nierównowaga budżetowa, a obrazujący ją deficyt SFP w 2024 r. sięgnął 6,59 proc. PKB. Rok wcześniej wyniósł 5,27 proc. PKB.

Czytaj więcej

Krzysztof Adam Kowalczyk: Obniżka podatków to miraż. Należałoby je podnieść – na obronę

Jak rośnie deficyt budżetowy i dług publiczny

Przekraczało to unijne kryterium 3 proc. PKB i zobligowało Komisję Europejską (KE) do uruchomienia w lipcu 2024 r. procedury nadmiernego deficytu. Odpowiedzią było opublikowanie przez Ministerstwo Finansów (MF) programu zmierzającego do stopniowego obniżenia deficytu SFP do około 3 proc. PKB w 2028 r. Brak jednak szczegółów dostosowań SFP.

Polityczne ograniczenia raczej nie pozwolą w najbliższych dwóch latach podwyższyć podatków, a relatywne obniżenie wydatków może okazać się trudne. Raczej mało prawdopodobne jest zmniejszenie udziału transferów socjalnych i wydatków na obronność. Nieco może się zmniejszyć relacja wynagrodzeń do PKB, ale tę oszczędność może zniwelować spodziewany wzrost relacji kosztów obsługi zadłużenia SFP do PKB (o 1 pkt proc.).

W tym roku całkiem prawdopodobne jest przekroczenie rekordowego deficytu SFP z lat 2009–2010 (czyli odpowiednio 7,24 i 7,43 proc. PKB), co zmusi MF do korekty aktualnie wdrażanego programu dostosowawczego.

Reklama
Reklama

Większy deficyt oznaczać będzie przyspieszenie wzrostu długu publicznego (SFP). Ostatnio dostępne dane – po I kwartale 2025 r. 57,4 proc. PKB – mogą sugerować przekroczenie granicy 60 proc. PKB już w tym roku.

Jak sprzedać polskie obligacje

Ważne jest także finansowanie deficytu SFP. Brak oficjalnych danych dla całego sektora, ale można przyjąć, że przytłaczająca większość finansowania to obligacje i kredyty. W ostatnich latach istotnym źródłem finansowania były środki przechodzące z poprzedniego roku budżetowego. Według szacunków majowych osiągnęły one w tym roku 130 mld zł. Ale te środki również były finansowane wcześniej przy pomocy wspomnianych instrumentów finansowych.

Dodatkowym wspomaganiem jest/będzie KPO, który będzie realizowany do 31 sierpnia 2026 r. Szacujemy, że finansowanie z KPO (dotyczy ono nie tylko budżetu państwa, ale także budżetów samorządów) może być równe około 20 proc. potrzeb finansowych budżetu państwa.

Ograniczenia polityczne mogą spowolnić dostosowanie fiskalne. Deficyt może być zatem większy od przewidywanego, a jego finansowanie trudniejsze. Polski system finansowy może mieć problemy z wchłonięciem znacząco zwiększonej podaży obligacji. Emisje złotowe były nabywane głównie przez instytucje polskie. Na to, by zachęcić zagraniczne instytucje finansowe, potrzebna byłaby zmiana strategii zarządzania długiem. Jej skutkiem może być dodatkowe zwiększenie kosztów obsługi zadłużenia. Alternatywą może być zwiększenie emisji w walutach zagranicznych. Już w tym roku zaplanowano finansowanie za granicą w wysokości 119 mld zł (oficjalnie nie jest znana struktura finansowania).

Przynajmniej do końca 2027 r. lub wcześniejszych wyborów parlamentarnych należy się liczyć z restrykcyjną polityką monetarną. Jej stopień może zależeć od reakcji kursu złotego na napływ walut zagranicznych do Polski. Im mniejsza reakcja, tym możliwa mniejsza restrykcyjność.

Reklama
Reklama

Czytaj więcej

Polska wydała na odsetki od długu 80 mld zł. Trzeba już bić na alarm?

Jak poradzić sobie z rosnącym długiem publicznym?

Czy możliwe jest „wyrośnięcie z deficytu” poprzez przyspieszenie gospodarcze? Powtórzenie tak pomyślnej sytuacji gospodarczej, jak w latach 2015–2019 jest mało prawdopodobne. Po pierwsze, zapewne słabsza będzie światowa i unijna koniunktura gospodarcza. Po drugie, zmieniony zostanie obowiązujący paradygmat gospodarczy. Po trzecie, dynamika gospodarcza w latach 2025–2028 będzie raczej niższa niż 3 proc. rocznie, a inflacja przynajmniej do końca 2027 r. nie przyspieszy.

Aktualna polityka gospodarcza oprócz potężnego ograniczenia politycznego musi jednak brać pod uwagę ograniczenia finansowe. Czy możliwe jest ulżenie finansom publicznym? Czy są dostępne w kraju źródła finansowania deficytu inne niż tradycyjne instrumenty finansowe?

Czytaj więcej

Ekonomiści: politycy to najsłabsze ogniwo finansów państwa
Reklama
Reklama

Pora spieniężyć zbędne aktywa państwowe

Polskie państwo dysponuje aktywami, które mogą zostać spieniężone. Czy to jest możliwe? Już raz w historii mieliśmy udaną transformację gospodarczą. Jest ona możliwa także obecnie. Wartość sprzedawalnych aktywów jest możliwa do oszacowania w sposób profesjonalny, a korzyści dla SFP mogłyby być oczywiste: mniejsze napięcia na rynku finansowym, walutowym i łatwiejsze dostosowanie fiskalne.

Sektor państwowy w gospodarce to obecnie 397 podmiotów, w których udziały posiada Skarb Państwa (SP) – określane jako SSP (spółki skarbu państwa) – nadzorowane przez szereg ministerstw resortowych. MON nadzoruje pięć podmiotów, ale co ciekawe, nie Polską Grupę Zbrojeniową (PGZ), Ministerstwo Wsi i Rolnictwa – 53 podmioty, w tym głównie stadniny koni (!). Ministerstwo Aktywów Państwowych ma największy portfel: bezpośrednio 122 podmioty, a pośrednio, poprzez Agencję Rozwoju Przemysłu (ARP) dodatkowo 60 podmiotów, a poprzez Towarzystwo Finansowe Silesia – 10 podmiotów.

Ministerstwo Infrastruktury nadzoruje 23 podmioty, Ministerstwo Kultury – wszystkie spółki Polskiego Radia i TVP w likwidacji, Ministerstwo Zdrowia – jeden podmiot, MSW – także jeden. Ministerstwo Rozwoju i Technologii nadzoruje wszystkie Specjalne Strefy Ekonomiczne oraz infrastrukturę portową. Krajowy Zasób Nieruchomości – 50 podmiotów, głównie budownictwo mieszkaniowe (spółdzielcze itp.) – podlega Ministerstwu Rozwoju i Technologii. Ministerstwu Finansów podlegają dwa podmioty, prezesowi Rady Ministrów – jeden, a pięć – pełnomocnikom, w tym jeden – pełnomocnikowi ds. CPK, a cztery – pełnomocnikowi ds. strategicznej infrastruktury energetycznej.

W zasobie Skarbu Państwa znajduje się również sześć instytutów badawczych (branżowych). Z kolei Lasy Państwowe podlegające Ministerstwu Środowiska nadzorują cztery spółki i sześć zakładów specjalizujących się w pracach leśnych. Co ciekawe, nowoutworzone Ministerstwo Przemysłu nie nadzoruje żadnego podmiotu.

Reklama
Reklama

Duża liczba podmiotów oraz nadzorujących je resortów budzi uzasadnione wątpliwości co do istnienia jasnej i jednolitej polityki rządu w odniesieniu do roli i zadań państwa w gospodarce.

Czytaj więcej

Czy państwu potrzebne są hotele? Szef MSZ pyta o Polski Holding Hotelowy

Jaka ma być rola państwa w gospodarce

Wydaje się, szczególnie w świetle przeprowadzonej z sukcesem transformacji ustrojowej, a więc i prywatyzacji, najwyższy czas ponownie sformułować i wdrożyć politykę wskazującą miejsce państwa w gospodarce. Doświadczenia różnych krajów na przestrzeni ostatnich stu lat pokazują, że w gospodarce nie jest ono bardziej efektywne od sektora prywatnego. Poza tym – niestety – często podmioty państwowe wykorzystywane są do celów politycznych niemających wiele wspólnego z profesjonalnym zarządzaniem.

Jak można podnieść efektywność zarządzania SSP? Po pierwsze, należałoby je podzielić na kilka grup. Pierwsza to podmioty z niewielkim udziałem SP, druga – spółki w likwidacji i w upadłości, trzecia – podmioty produkcyjne lub usługowo-handlowe, czwarta – podmioty notowane na GPW oraz piąta – podmioty o strategicznym znaczeniu dla kraju i gospodarki. Można też dodać grupę szóstą: branżowe ośrodki badawcze itp. Podział ten determinowałby sposób postępowania wobec poszczególnych firm, niezależnie od tego, które ministerstwo je nadzoruje. Jednoznaczna decyzja premiera powinna wystarczyć.

Jak uporządkować zasób państwowych podmiotów gospodarczych

W przypadku grupy pierwszej (podmioty z niewielkim udziałem SP) państwo powinno jak najszybciej pozbyć się posiadanych udziałów i sprzedać je pozostałym udziałowcom. Nie jest to skomplikowana procedura.

Grupa druga: na część podmiotów w likwidacji należałoby nałożyć nakaz sprzedaży posiadanych przez nie aktywów, np. w ciągu sześciu lub dwunastu miesięcy. Pozyskane pieniądze zostałyby przekazane do budżetu. Bardziej skomplikowana procedura dotyczyłaby tych podmiotów, które są w stanie upadłości, bo tutaj pozbywaniem się aktywów zajmują się syndycy wyznaczeni przez sądy, dlatego proces może się istotnie wydłużyć. Obserwując podmioty obecne w drugiej grupie, widać wyraźnie, że niewiele się w nich działo w ostatnich kilku latach. To pozwala domniemywać, że nadzorujące je resorty niespecjalnie się nimi zajmowały, względnie nie wiedziały, co z nimi zrobić. Niejednokrotnie też dawały zatrudnienie osobom „zaprzyjaźnionym”.

Grupa trzecia, a więc działające podmioty produkcyjne i usługowo-handlowe to obszar, który powinien stać się zasobem do prywatyzacji. Proszę nam wytłumaczyć, po co Skarbowi Państwa np. chłodnie? A przecież SP ma 100 proc. udziałów w Chłodni Białystok, która zajmuje się produkcją mrożonych dań kulinarnych! MAP w swoim zasobie posiada w sumie bodaj pięć chłodni. Po co mu także zakłady ceramiczne Bolesławiec? MAP jest też dużym udziałowcem wielu podmiotów hurtu rolno-spożywczego rozlokowanych w całym kraju. One wszystkie powinny zostać sprywatyzowane, m.in. poprzez sprzedaż udziałów pozostałym udziałowcom niepublicznym w drodze przetargów.

Co powinno pozostać w ręku państwa, a co nie?

W przypadku grupy czwartej, czyli spółek notowanych na GPW, pozbycie się udziałów SP jest teoretycznie stosunkowo proste. W części z nich jednak funkcjonuje tzw. złota akcja, dająca państwu istotne uprawnienia, np. w postaci prawa weta, prawa mianowania członków zarządów czy rad nadzorczych. Przed podjęciem decyzji o sprzedaży udziałów SP powinna więc zostać przeprowadzona profesjonalna analiza, czy i w których spółkach można zrezygnować z władczej pozycji SP i jaką część akcji sprzedać. Ta analiza pozwoli na ocenę, które spółki zakwalifikować do podmiotów o strategicznym znaczeniu dla kraju i gospodarki.

Grupa piąta, czyli podmioty o strategicznym znaczeniu to obecnie kilka spółek, takich jak Naftoport, Gaz-System PSE, Polskie Elektrownie Jądrowe (w budowie). Po analizie ich liczba najprawdopodobniej się powiększy.

Branżowe ośrodki badawcze, czyli grupa szósta, powinny pozostać w zasobie SP. Służą bowiem wsparciem zarówno gospodarce publicznej, jak i prywatnej.

W wyniku zaproponowanej i skrótowo zarysowanej strategii restrukturyzacji zasobu SP „władztwo” resortów nad podmiotami gospodarczymi powinno zostać wyeliminowane lub istotnie ograniczone, a budżet powinien odzyskać zainwestowane w przeszłości pieniądze.

We władztwie Ministerstwa Kultury jest wiele spółek regionalnych Polskiego Radia i TVP. Tutaj proces likwidacji idzie specyficzną drogą rozpoczętą jeszcze w wyniku decyzji ministra Sienkiewicza i powinien być kontynuowany.

Ile warte są aktywa gospodarcze kontrolowane przez państwo

Wedle posiadanych statystyk wartość aktywów spółek z udziałem SP w Polsce wynosi 1 bln 124 mld zł (stan na rok 2021), w tym aktywa trwałe m.in. nieruchomości to blisko 730 mld zł, aktywa obrotowe (zapasy, należności, środki pieniężne) to 394,4 mld zł. W samym sektorze bankowym aktywa banków z udziałem SP jeszcze w 2015 r. były wyceniane na 266,9 mld zł i wzrosły do 795,5 mld zł wedle stanu na połowę 2023 r. (m.in. efekt „nacjonalizacji” Pekao i Alior Banku). Z kolei kapitalizacja rynkowa SSP notowanych na GPW wyniosła w maju br. 378,7 mld zł i w ciągu roku wzrosła o 51,2 mld zł. Tu trzeba zastrzec, że wartość udziałów Skarbu Państwa jest niższa, bo nie wszędzie posiada on 100 proc.

Wartość udziałów SP w bankach zgrubnie można oszacować na około 150 mld zł i sprzedaż nawet połowy przyniosłaby budżetowi pokaźny zastrzyk. Trzeba przy tym zastrzec, że na tle zachodnich gigantów wielkość sektora bankowego w Polsce jest mała, np. aktywa PKO BP to 124,6 mld dol. (2023), a Pekao 79,6 mld dol., podczas gdy banku HSBC – 3098 mld dol., Barclays – 2049 mld dol.; BNP Paribas – 3075 mld dol., Deutsche Banku – 1541 mld dol.

Sektor energetyczny? Orlen ma aktywa wartości 63,5 mld dol. (na koniec 2024 r.), Enea 28,8 mld dol. (koniec 2023 r.). W sumie wartość tego sektora to ok. 110 mld dol., mniej niż koncernu ENI (157 mld dol.).

Podobne oszacowania można przeprowadzić w odniesieniu do innych spółek z udziałem SP i w oparciu o takie szacunki zaplanować, a potem przeprowadzić operację ich upłynnienia. Nie powinna ona być żywiołowa, a okres jej realizacji powinien służyć uzyskaniu możliwie najwyższych cen. Etapowe upłynnianie aktywów SP przyniosłoby niemałe wpływy do budżetu państwa, ale w konsekwencji także doprowadziło do stopniowej koncentracji zarządzania zasobem pozostałym w rękach państwa w jednym ośrodku, co sprzyjałoby wdrożeniu jednolitej polityki gospodarczej w miejsce wielu polityk resortowych.

Autorzy

Mirosław Gronicki, Hubert A. Janiszewski

Dr Mirosław Gronicki - ekonomista, były minister finansów.
Dr Hubert A. Janiszewski - ekonomista, członek Polskiej Rady Biznesu, członek rad nadzorczych spółek notowanych na GPW, w przeszłości m.in. szef bankowości inwestycyjnej na Polskę w HSBC Investment Banking, Bankers Trust i Deutsche Bank.

Od 2016 r. zmienił się paradygmat polityki gospodarczej w Polsce: odeszliśmy od zabiegania o względną stabilizację sytuacji gospodarczej. Wcześniej polityka nie pozwalała na powstawanie zbyt wielkich nierównowag gospodarczych. Teraz najważniejsza stała się ekspansja i wzrost gospodarczy, którego filarem ma być konsumpcja. Temu podporządkowano politykę fiskalną, przemysłową i inne.

Mogłoby się wydawać, że cel został osiągnięty. Przeciętne roczne tempo wzrostu PKB w latach 2016–2024 wyniosło 3,55 proc. Dla porównania, w latach 2004–2015 było to 3,93 proc. Do 2019 r. nierównowagi gospodarcze były stosunkowo niewielkie. Pomyślna koniunktura w krajach naszych partnerów handlowych (zwłaszcza w UE) dynamizowała eksport, zwiększała tym samym aktywność gospodarczą. Jednak pewne sygnały wskazywały na stopniową erozję stabilności gospodarczej. Zaczęła rosnąć inflacja.

Pozostało jeszcze 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Reklama
Opinie Ekonomiczne
ArcelorMittal odpowiada Instratowi
Materiał Promocyjny
25 lat działań na rzecz zrównoważonego rozwoju
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Cud zielonej wyspy
Opinie Ekonomiczne
Polacy oszczędzają jak nigdy dotąd. Ale dlaczego trzymają miliardy na kontach?
Opinie Ekonomiczne
Czas ucieka. UE musi znaleźć sposób na rosyjskie aktywa
Opinie Ekonomiczne
Adam Roguski: Ustawa schronowa, czyli tworzenie prawa do poprawy
Reklama
Reklama
Reklama
Reklama